Art. 29 T.U.B. — Norme generali

Commento del professionista

L'art. 29 del Testo Unico Bancario, nella versione vigente dal 27 marzo 2024 (a seguito delle modifiche apportate dalla L. 5 marzo 2024 n. 21, c.d. Legge Capitali), disciplina le norme generali sulle banche popolari. Si tratta dell'apertura della Sezione I del Capo V, dedicato alle banche cooperative, e contiene le previsioni essenziali su forma giuridica, valore nominale minimo delle azioni e — soprattutto — la soglia dimensionale di 16 miliardi di euro oltre la quale la banca popolare deve obbligatoriamente trasformarsi in società per azioni. La disposizione è il frutto di un percorso normativo complesso, iniziato con il D.L. 24 gennaio 2015 n. 3 (convertito in L. 24 marzo 2015 n. 33, c.d. riforma delle banche popolari), proseguito con il D.L. 8 aprile 2020 n. 23 (Decreto Liquidità, convertito in L. 5 giugno 2020 n. 40), che ha innalzato la soglia da 8 a 16 miliardi nell'emergenza pandemica, e completato con la Legge Capitali 2024. Per il consulente che assista banche popolari, soci e investitori, l'art. 29 è la norma cardine per comprendere il modello cooperativo «aperto» delle popolari italiane e i vincoli di crescita oltre i quali si impone la metamorfosi in S.p.A.

La forma giuridica: società cooperativa per azioni a responsabilità limitata

Il comma 1 individua la forma giuridica delle banche popolari: società cooperative per azioni a responsabilità limitata. Si tratta di una qualificazione tecnica precisa, che colloca le popolari in una posizione intermedia tra la cooperativa tradizionale (azioni o quote con valore nominale, principio mutualistico, una testa-un voto) e la società per azioni di mercato (capitale frazionato in azioni standardizzate, possibilità di accesso ai mercati regolamentati, governance per partecipazione). La forma cooperativa per azioni consente alle popolari di emettere azioni che possono essere oggetto di negoziazione anche su mercati regolamentati (Borsa Italiana), pur conservando il principio cooperativo del voto pro capite e la struttura mutualistica.

La responsabilità limitata dei soci è coerente con la natura di società di capitali: ciascun socio risponde delle obbligazioni della banca limitatamente al valore della propria partecipazione, senza estensione del rischio al patrimonio personale. Storicamente, le popolari italiane si sono caratterizzate per un azionariato molto frazionato, con migliaia o decine di migliaia di soci, spesso con piccole quote di capitale ciascuno. Il modello «una azione, una testa, ma molti soci» ha rappresentato per oltre un secolo il tratto identitario della cooperazione di credito popolare, distinta dal modello BCC più legato al territorio e dal modello S.p.A. orientato al mercato. Il principio una testa-un voto è codificato dall'art. 30 T.U.B. e dall'art. 2538 c.c.

Il valore nominale minimo delle azioni: 2 euro

Il comma 2 fissa il valore nominale minimo delle azioni di banca popolare a 2 euro. La soglia è funzionale a evitare frammentazioni eccessive del capitale e a garantire una soglia minima di significatività economica della partecipazione. La previsione si raccorda con l'art. 2346 c.c. (valore nominale delle azioni di S.p.A.) e con la prassi delle popolari, che hanno tipicamente azioni di valore nominale da 2 a 5 euro. La fissazione di un valore minimo evita anche manovre elusive di emissione di azioni a valore nominale simbolico, che potrebbero distorcere il principio una testa-un voto creando posizioni di socio per acquisti minimali. La soglia, peraltro, è espressamente prevista come floor minimo: lo statuto può fissare un valore nominale superiore, e nelle popolari quotate il valore di mercato è abitualmente disgiunto dal valore nominale, riflettendo il valore patrimoniale e prospettico della banca.

La soglia dimensionale di 16 miliardi: comma 2-bis

Il comma 2-bis è il cuore della riforma del 2015 (come modificata dal Decreto Liquidità 2020 e dalla Legge Capitali 2024): l'attivo della banca popolare non può superare 16 miliardi di euro, a livello consolidato se la banca è capogruppo di gruppo bancario. Il rationale della soglia è essenzialmente prudenziale e di governance: il modello cooperativo, con il principio una testa-un voto, si presta a funzionare efficacemente in banche di dimensioni medio-piccole, dove la base sociale è gestibile e il voto del singolo socio ha un peso non puramente simbolico. Oltre una certa dimensione, il modello cooperativo presenta criticità: dispersione dell'azionariato, prevalenza di voti di delega, difficoltà di controllo da parte dei soci sul management, possibili rischi di self-dealing degli organi di governo. La soglia dimensionale è stata oggetto di intenso dibattito politico ed economico, e il suo innalzamento da 8 a 16 miliardi nel 2020 ha riflesso esigenze di flessibilità nell'emergenza pandemica.

La determinazione dell'attivo segue criteri contabili: si tratta dell'attivo di bilancio consolidato (totale attivo IFRS), comprensivo di tutte le poste dell'attivo dello stato patrimoniale: cassa, crediti verso clientela e banche, partecipazioni, immobili, attività materiali e immateriali, attività fiscali. La soglia è dunque un indicatore dimensionale lordo, non un indicatore di rischio o di capitale. La verifica del rispetto della soglia avviene su base periodica, in coincidenza con le rendicontazioni di bilancio. Banche popolari come BPER, Banco BPM, Popolare di Sondrio, UBI Banca (oggi assorbita da Intesa) hanno superato la soglia ben prima del 2015 e hanno dovuto trasformarsi in S.p.A. Le popolari oggi residue (Popolare di Bari, Popolare di Sondrio, Popolare di Puglia e Basilicata, alcune altre) sono di dimensioni inferiori alla soglia.

Le conseguenze del superamento della soglia: comma 2-ter

Il comma 2-ter disciplina la procedura in caso di superamento del limite dimensionale. L'organo amministrativo della banca popolare deve convocare l'assemblea per le determinazioni del caso; l'assemblea ha tre opzioni a disposizione, da deliberare entro un anno dal superamento del limite: (i) riduzione dell'attivo al di sotto della soglia di 16 miliardi, mediante operazioni di dismissione di assets, cessione di rami, riduzione del portafoglio crediti; (ii) trasformazione in società per azioni ai sensi dell'art. 31 T.U.B., che disciplina specificamente la trasformazione delle popolari in S.p.A.; (iii) liquidazione volontaria della banca.

La trasformazione in S.p.A. è di gran lunga l'opzione più frequente. Essa comporta il passaggio dal regime cooperativo (voto pro capite, ammontare massimo di partecipazioni individuali ex art. 30 T.U.B., clausole di gradimento) al regime ordinario delle S.p.A. (voto proporzionale alla partecipazione, nessun limite massimo, libera trasferibilità delle azioni). La trasformazione è un atto societario complesso, che richiede delibere a maggioranza qualificata dell'assemblea, eventuale diritto di recesso dei soci dissenzienti (con limitazione del rimborso ex art. 28, comma 2-ter), modifiche statutarie estese, comunicazioni al mercato per le popolari quotate, autorizzazione della Banca d'Italia (per le significative, anche della BCE).

Se la banca popolare non assume nessuna delle tre determinazioni entro un anno dal superamento, la Banca d'Italia può adottare provvedimenti incisivi: (i) il divieto di nuove operazioni ex art. 78 T.U.B., che paralizza l'operatività della banca; (ii) i provvedimenti del Titolo IV, Capo I, Sezione I, che includono la rimozione di esponenti aziendali, la gestione provvisoria, l'amministrazione straordinaria; (iii) la proposta alla BCE di revoca dell'autorizzazione all'attività bancaria, che si traduce nell'estinzione della banca come intermediario creditizio; (iv) la proposta al MEF di liquidazione coatta amministrativa, che apre la procedura concorsuale speciale bancaria. Si tratta di poteri di vigilanza particolarmente penetranti, che riflettono la centralità del rispetto del limite dimensionale per il modello popolare. La discrezionalità della Banca d'Italia nel calibrare l'intervento tiene conto delle circostanze e dell'entità del superamento.

I poteri attuativi della Banca d'Italia: comma 2-quater

Il comma 2-quater conferisce alla Banca d'Italia il potere di adottare disposizioni di attuazione dell'art. 29. La disciplina di dettaglio è oggi codificata nella Circolare 285/2013 (Disposizioni di vigilanza per le banche), Parte Terza, Capitolo 4. La circolare disciplina: i criteri di calcolo dell'attivo rilevante (perimetro di consolidamento, eventuali rettifiche, modalità di verifica periodica), le procedure di notifica del superamento alla Banca d'Italia, i criteri di valutazione delle opzioni dell'assemblea (riduzione attivo, trasformazione, liquidazione), le tempistiche del periodo di adeguamento, gli specifici adempimenti documentali. La normativa secondaria assicura l'uniformità applicativa e la trasparenza dei criteri, riducendo la discrezionalità dell'autorità sui passaggi procedurali.

L'abrogazione del comma 3 e l'esclusione del D.Lgs. 1577/1947

Il comma 3 è stato abrogato dal D.L. 3/2015 a decorrere dal 25 gennaio 2015. La disposizione abrogata aveva previsto specifici limiti di partecipazione individuale al capitale; il regime di partecipazione è oggi disciplinato dall'art. 30 T.U.B., al quale si rinvia. L'abrogazione si è inserita nel più ampio ridisegno della disciplina delle popolari operato dalla riforma del 2015. Il comma 4 conferma che alle banche popolari non si applicano le disposizioni del D.Lgs. 14 dicembre 1947 n. 1577 e successive modificazioni, vale a dire la cosiddetta «legge Basevi» sulle società cooperative storiche. La disposizione coordina il regime delle banche popolari escludendo l'applicazione di una normativa cooperativa risalente, oggi sostituita dal regime codicistico (artt. 2511 ss. c.c.) e dalla disciplina speciale del T.U.B.

L'esperienza applicativa: le trasformazioni 2015-2017

L'esperienza applicativa dell'art. 29 nella sua versione introdotta dalla riforma del 2015 è stata significativa. Le grandi banche popolari italiane (UBI Banca, Banco Popolare, BPM, BPER, Popolare di Vicenza, Veneto Banca, Banca Popolare dell'Etruria, Banca Popolare di Sondrio nel periodo di superamento) hanno dovuto avviare procedure di trasformazione in S.p.A. nei termini di legge. Le trasformazioni sono avvenute generalmente per il tramite di fusioni (Banco Popolare e BPM nella nuova Banco BPM nel 2017), trasformazioni dirette (UBI Banca nel 2016, poi assorbita da Intesa Sanpaolo nel 2020) o procedure straordinarie (Popolare di Vicenza e Veneto Banca, sfociate poi nella risoluzione del 2017 con vendita a Intesa Sanpaolo).

Le trasformazioni hanno generato un significativo contenzioso: molti soci hanno contestato la limitazione del diritto al rimborso ex art. 28, comma 2-ter (introdotta per garantire la computabilità nel CET1), che ha avuto effetti molto penalizzanti su chi aveva esercitato il recesso. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 99 del 21 marzo 2018, ha giudicato legittima la disciplina, riconoscendo la prevalenza dell'interesse pubblico alla stabilità sull'interesse del singolo socio al rimborso. La giurisprudenza di legittimità ha successivamente affinato i criteri di valutazione del danno residuo subito dai soci recedenti.

Profili pratici per il consulente

Per il consulente che assista una banca popolare o un suo socio, l'attenzione deve concentrarsi su tre profili. Il primo è il monitoraggio della soglia dimensionale: per le popolari residue, la verifica periodica dell'attivo consolidato è un adempimento essenziale, anche tenendo conto di possibili scostamenti per effetto di operazioni straordinarie. L'avvicinamento alla soglia deve essere gestito con la valutazione strategica delle opzioni: contenere l'attivo, pianificare una trasformazione preventiva in S.p.A., considerare aggregazioni con altre popolari o banche.

Il secondo profilo è la governance e i diritti dei soci: nelle popolari resta centrale il principio una testa-un voto, ma le dinamiche assembleari richiedono attenzione, in particolare nelle popolari quotate, dove la raccolta delle deleghe e le convocazioni assembleari sono soggette a normative specifiche (TUF, regolamenti Consob). Il terzo profilo è la gestione delle trasformazioni in caso di superamento della soglia o di scelta strategica: la procedura coinvolge una pluralità di profili (delibere statutarie, comunicazioni di mercato, recessi, autorizzazioni Banca d'Italia/BCE, fiscalità della trasformazione). La limitazione del rimborso ex art. 28, comma 2-ter incide significativamente sui diritti patrimoniali dei soci recedenti: il consulente del socio deve valutare tempestivamente le alternative (recesso, mantenimento, alienazione sul mercato per le quotate) e informare del rischio finanziario; per la banca, una comunicazione trasparente e tempestiva ai soci è presidio reputazionale e operativo essenziale.