Art. 24 T.U.B. — Sospensione del diritto di voto e degli altri diritti, obbligo di alienazione

Commento del professionista

L'art. 24 del Testo Unico Bancario è la norma sanzionatoria civile che dà effettività al sistema delle autorizzazioni preventive in materia di partecipazioni qualificate nelle banche. Senza una conseguenza concreta in caso di violazione, l'art. 19 sarebbe poco più di una norma programmatica; con l'art. 24, invece, il sistema diventa coercitivo: chi acquista una partecipazione qualificata o di controllo senza la necessaria autorizzazione della Banca d'Italia non può semplicemente «esercitare» i propri diritti sociali, e rischia di vedersi imposta l'alienazione forzata della partecipazione. Si tratta di uno strumento di vigilanza prudenziale particolarmente penetrante, perché incide direttamente sul diritto di proprietà azionaria, e che si articola in tre livelli sanzionatori: sospensione automatica dei diritti, impugnabilità delle delibere, obbligo di dismissione. La disposizione, nella versione vigente dal 30 novembre 2021 (modifiche del D.Lgs. 8 novembre 2021, n. 182, in attuazione del pacchetto IFD-IFR sulle imprese di investimento), ha esteso il proprio ambito anche ai contratti e alle clausole statutarie elusive, completando un quadro che mira a presidiare in modo sostanziale, e non meramente formale, l'integrità degli assetti proprietari bancari.

La sospensione automatica dei diritti: comma 1

Il comma 1 individua due fattispecie di sospensione automatica. La prima riguarda le partecipazioni acquisite o detenute in violazione del regime autorizzativo: chi non ha ottenuto l'autorizzazione preventiva richiesta dall'art. 19, o chi ha visto l'autorizzazione sospesa o revocata dalla Banca d'Italia, non può esercitare il diritto di voto né «gli altri diritti che consentono di influire sulla società». La formula è ampia per scelta del legislatore: non si tratta soltanto del diritto di voto in assemblea, ma di ogni prerogativa che consenta al titolare di influenzare le scelte gestionali della banca. Rientrano dunque nell'area di sterilizzazione il diritto di intervento e discussione in assemblea, il diritto di chiedere la convocazione dell'assemblea (art. 2367 c.c.), il diritto di proporre l'azione sociale di responsabilità (art. 2393-bis c.c.), il diritto di nomina di amministratori e sindaci attraverso il voto di lista, il diritto di esprimere pareri preventivi previsti dallo statuto, il diritto di accesso a libri e documenti sociali. Restano invece esercitabili i diritti patrimoniali in senso stretto, come la percezione del dividendo deliberato e la partecipazione al riparto in caso di liquidazione, salvo che l'autorità di vigilanza disponga diversamente.

La seconda fattispecie del comma 1 estende la sterilizzazione alle partecipazioni per le quali siano state omesse le comunicazioni previste dall'art. 20, commi 1, 2 e 4. Si tratta delle comunicazioni dovute da chi detiene, acquisisce o varia in modo rilevante una partecipazione qualificata: il regime informativo è un pilastro del sistema di vigilanza, e la sua violazione comporta l'identica sterilizzazione prevista per le partecipazioni senza autorizzazione. La ratio è di duplice presidio: protezione della capacità istruttoria dell'autorità (che deve poter mappare l'azionariato delle banche in tempo reale) e disincentivo all'inerzia comunicativa (che, in assenza di sterilizzazione, sarebbe «conveniente» rispetto al regime autorizzativo pieno).

La natura della sospensione: automaticità, durata, ripristino

La sospensione opera ipso iure, senza necessità di un provvedimento ad hoc della Banca d'Italia. La giurisprudenza civile e amministrativa ha ripetutamente affermato che il regime dell'art. 24 è autoesecutivo: nel momento in cui la partecipazione si trovi in una delle situazioni descritte dal comma 1, i diritti sono automaticamente sterilizzati, e gli organi sociali (in primis il presidente dell'assemblea e il collegio sindacale) hanno l'obbligo di darne atto, escludendo il voto dei titolari non autorizzati. La durata della sospensione è coestesa al permanere della situazione patologica: la sospensione cessa quando l'autorizzazione viene rilasciata (sanatoria postuma, se ammessa dall'autorità), quando l'autorizzazione precedentemente sospesa viene riattivata, o quando la partecipazione viene alienata a un soggetto autorizzato (o riportata sotto soglia).

Il ripristino dei diritti non opera retroattivamente: le delibere assunte durante il periodo di sterilizzazione, se contestate, restano impugnabili secondo le regole del comma 2. Per chi ha violato la disciplina, è dunque essenziale evitare di partecipare al voto, anche in apparenza, prima di aver ottenuto regolarizzazione, per non esporsi al rischio di compromettere atti societari rilevanti.

L'impugnabilità delle delibere: comma 2

Il comma 2 disciplina la conseguenza in caso di inosservanza del divieto. Quando la delibera assembleare (o altro atto societario) sia stata adottata con il voto o contributo determinanti di partecipazioni sterilizzate, l'atto è impugnabile secondo le regole codicistiche di invalidità delle deliberazioni assembleari (artt. 2377-2379 c.c.). Il riferimento al «contributo determinante» è significativo: non basta la mera partecipazione al voto, ma occorre dimostrare che il voto della partecipazione sterilizzata sia stato decisivo ai fini della formazione della maggioranza richiesta dalla legge o dallo statuto. È la cosiddetta prova di resistenza: se la delibera sarebbe passata anche senza il voto della partecipazione sterilizzata, l'impugnazione è infondata.

Il comma 2 introduce poi una legittimazione speciale della Banca d'Italia all'impugnazione: l'autorità di vigilanza, oltre ai soci e agli organi sociali legittimati ex artt. 2377-2378 c.c., può proporre l'azione entro un termine specifico di 180 giorni dalla data della deliberazione (o dall'iscrizione nel registro delle imprese, o dal deposito, se la delibera vi è soggetta). Si tratta di una legittimazione di carattere pubblicistico, esercitata in funzione della tutela degli interessi generali sottesi alla vigilanza prudenziale (stabilità del sistema, integrità degli assetti proprietari, tutela dei depositanti), che si affianca a quella privatistica dei soci e degli amministratori dissenzienti.

L'ultimo periodo del comma 2 risolve una questione tecnica delicata: le partecipazioni sterilizzate, pur non potendo esercitare il voto, concorrono comunque al quorum costitutivo dell'assemblea. Si evita così il paradosso per cui un'assemblea «mancata» per assenza del socio non autorizzato (che, se presente, avrebbe il diritto di intervenire ma non di votare) impedirebbe alla banca di assumere decisioni rilevanti. La soluzione bilancia il presidio sanzionatorio con l'esigenza di continuità operativa della banca.

L'obbligo di alienazione: comma 3

Il comma 3 introduce la sanzione più radicale: per le partecipazioni acquisite senza autorizzazione, o con autorizzazione revocata, la Banca d'Italia può fissare un termine entro il quale alienarle. Si tratta di una vera e propria misura di rimozione patrimoniale: l'autorità non si limita a sospendere i diritti, ma impone la dismissione coattiva della partecipazione. La discrezionalità della Banca d'Italia riguarda la fissazione del termine, che deve essere ragionevole avendo riguardo alle dimensioni della partecipazione, alle condizioni di mercato, alla complessità dell'operazione di vendita; nella prassi i termini si attestano tra 6 e 24 mesi, con possibilità di proroga motivata.

L'inerzia del titolare alla scadenza espone a conseguenze severe: oltre alla sterilizzazione che continua a operare, la Banca d'Italia può adottare ulteriori provvedimenti di vigilanza, e il sistema sanzionatorio del Titolo VIII T.U.B. (artt. 144 ss.) prevede sanzioni amministrative pecuniarie per la violazione delle prescrizioni dell'autorità. Per le società di capitali, l'inadempimento all'ordine di alienazione configura inoltre una causa di responsabilità degli amministratori che non abbiano sollecitato e monitorato l'esecuzione dell'ordine, con possibili profili di azione sociale di responsabilità.

L'art. 24 si coordina, sul versante operativo, con l'art. 2359-bis c.c. (acquisto di azioni proprie da parte della controllata): se la banca finisce per dover gestire azioni di sua proprietà come effetto di operazioni complesse, valgono i limiti codicistici sulle azioni proprie. Sul versante della disciplina dei mercati, ove la banca sia quotata si applica l'art. 120 TUF sulle comunicazioni delle partecipazioni rilevanti, e il superamento delle soglie OPA (30%, 25% se in concorso con altre soglie) ex art. 106 TUF impone l'obbligo di promuovere un'offerta pubblica d'acquisto totalitaria; la Consob coordina la propria vigilanza con quella della Banca d'Italia, e l'alienazione imposta dall'art. 24 T.U.B. può intrecciarsi con gli adempimenti TUF di trasparenza al mercato.

Il comma 3-bis: la sterilizzazione dei diritti contrattuali e statutari

Il comma 3-bis, introdotto dal D.Lgs. 182/2021, è una norma di chiusura antielusiva: estende la sterilizzazione ai diritti che derivano da contratti o da clausole statutarie per i quali manchi (o sia stata sospesa o revocata) l'autorizzazione dell'art. 19. La previsione coglie una problematica reale: la prassi dei mercati finanziari ha sviluppato strumenti contrattuali che, pur non integrando un'acquisizione di partecipazione in senso tradizionale, attribuiscono al titolare diritti di influenza sostanziale sulla banca: equity swap che replicano economicamente l'acquisto, patti parasociali con sindacati di voto vincolanti, clausole statutarie di nomina di amministratori a favore di specifici azionisti o categorie, opzioni di acquisto con effetti economici equivalenti al controllo.

Senza il comma 3-bis, un investitore avrebbe potuto eludere il regime autorizzativo costruendo l'influenza attraverso strumenti contrattuali anziché attraverso l'acquisto diretto di azioni. La norma chiude questo varco: ogni diritto che, pur essendo formalmente contrattuale o statutario, consenta di esercitare un'influenza significativa sulla banca, deve essere preventivamente autorizzato (o, se conseguenza di un'operazione autorizzata, deve rientrare nel perimetro dell'autorizzazione); altrimenti il diritto è sterilizzato. La disposizione costituisce un naturale completamento del principio di valutazione sostanziale degli assetti di controllo affermato dall'art. 23 T.U.B., e si raccorda con la disciplina dei patti parasociali rilevanti, comunicati alla Banca d'Italia e, per le banche quotate, alla Consob ex art. 122 TUF.

Il raccordo con il regime sanzionatorio amministrativo

L'art. 24 disciplina conseguenze civilistiche (sterilizzazione, impugnazione, alienazione), ma non esaurisce il quadro sanzionatorio. Le violazioni del regime autorizzativo dell'art. 19 e degli obblighi di comunicazione dell'art. 20 sono autonomamente sanzionate sul piano amministrativo dall'art. 144 T.U.B. e dalle disposizioni correlate del Titolo VIII, con sanzioni amministrative pecuniarie che, dopo le modifiche del D.Lgs. 72/2015 in attuazione della CRD IV, possono raggiungere importi molto significativi (per le persone fisiche fino a 5 milioni di euro, per le persone giuridiche fino al 10% del fatturato annuo). Il cumulo tra strumenti civilistici e sanzioni amministrative risponde al principio di effettività delle norme prudenziali: la sola sanzione amministrativa potrebbe essere «monetizzata» dall'investitore disinvolto come costo dell'operazione, mentre la sterilizzazione dei diritti e l'alienazione coattiva incidono direttamente sul valore economico dell'investimento, rendendo la violazione strutturalmente non conveniente.

Profili pratici per il consulente

Per il consulente che assista soggetti coinvolti in operazioni su partecipazioni qualificate in banche, l'attenzione deve concentrarsi su tre profili. Il primo è la mappatura preventiva dell'intera struttura proprietaria: occorre verificare le soglie attuali, l'eventuale necessità di autorizzazione ex art. 19, la sussistenza di patti parasociali o strumenti contrattuali che possano integrare la fattispecie del comma 3-bis. La mappatura va aggiornata, perché le soglie possono essere superate anche per effetto di operazioni passive (riduzione del capitale altrui, buy-back, recessi) e non solo attive.

Il secondo profilo è la gestione delle assemblee bancarie in cui partecipi un soggetto in posizione potenzialmente sterilizzata: il presidente dell'assemblea e il collegio sindacale devono valutare con attenzione se ammettere o meno al voto la partecipazione contestata; un'ammissione errata espone all'impugnazione della Banca d'Italia entro 180 giorni; un'esclusione errata espone all'azione del socio per violazione dei diritti. La pratica suggerisce, in caso di dubbio fondato, di acquisire un parere preliminare scritto dell'autorità di vigilanza e di documentare in verbale le ragioni della decisione assunta. Il terzo profilo riguarda la gestione del periodo di alienazione in caso di ordine ex comma 3 e l'eventuale regolarizzazione postuma tramite autorizzazione tardiva della Banca d'Italia: il ripristino dei diritti opera ex nunc e non sana le delibere già impugnate. Per le banche quotate, gli adempimenti TUF di informativa al mercato e la disciplina OPA richiedono cautela tempistica e di contenuto, con coordinamento tra Consob, Banca d'Italia e advisor finanziari per evitare violazioni di market abuse.