Comma 709 Legge di Bilancio 2026 (L. 199/2025) — Controlli Sanzioni
In vigore dal: In vigore dal 1° gennaio 2026; misura transitoria limitata agli anni 2026 e 2027 in attesa della piena operatività del registro di cui al comma 708.
Testo coordinato
. Nelle more della piena operatività del registro di cui al comma 708, quali misure propedeutiche all’implementazione del LEP finalizzate a favorire l’attivazione e il potenziamento delle attività di assistenza all’autonomia e alla comunicazione, in via transitoria per gli anni 2026 e 2027, è individuato uno specifico obiettivo di servizio teso a garantire l’avvio di tale servizio negli enti territoriali dove è più carente. A tal fine, tutti gli enti territoriali nel cui territorio sono situati punti di erogazione del servizio scolastico ove siano iscritti alunni e studenti con accertamento della condizione di disabilità in età evolutiva, ai fini dell’inclusione scolastica, assicurano l’erogazione del servizio di assistenza all’autonomia e alla comunicazione, ove richiesto dai relativi PEI, garantendo una media oraria settimanale almeno corrispondente alle risorse finanziarie a essi trasferite a carico del bilancio dello Stato e del bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri. Restano salvi l’integrazione del servizio con le altre risorse disponibili nel bilancio comunale o regionale o il trasferimento delle risorse ad altro ente territoriale che si faccia carico dell’effettiva erogazione del servizio.
Norme modificate da questi commi
- Art. 117 Costituzione (comma 709): L'obiettivo di servizio attua la competenza esclusiva statale sui LEP ex art. 117, secondo comma, lett. m), Cost.
- Art. 118 Costituzione (comma 709): Il trasferimento delle risorse ad altro ente territoriale rispetta il principio di sussidiarietà orizzontale e verticale dell'art. 118 Cost.
- Art. 10 TUIVA (comma 709): Le prestazioni di assistenza socio-educativa rese da cooperative sociali rientrano nell'esenzione IVA dell'art. 10, comma 1, n. 27-ter, D.P.R. 633/1972.
In sintesi
Il quadro: dal diritto soggettivo all'obiettivo di servizio
Il comma 709 della Legge di Bilancio 2026 (L. 30 dicembre 2025, n. 199) interviene su uno dei nodi storicamente più controversi dell'inclusione scolastica: l'assistenza all'autonomia e alla comunicazione, servizio distinto dal sostegno didattico (di competenza statale ex L. 104/1992 e D.Lgs. 66/2017) e rimesso, ai sensi dell'art. 13, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104 e dell'art. 3 del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 66, agli enti territoriali. La disposizione configura, in via transitoria per il biennio 2026-2027, un «specifico obiettivo di servizio» teso a garantire l'avvio del servizio negli enti dove esso è più carente, in attesa che diventi operativo il registro previsto dal comma 708 e che si completi la definizione dei LEP ex L. 42/2009.
Soggetti obbligati e perimetro applicativo
La norma vincola «tutti gli enti territoriali» (Comuni in primis, ma anche Province e Città metropolitane per le scuole secondarie superiori, ai sensi del D.Lgs. 112/1998) nel cui territorio si trovino punti di erogazione del servizio scolastico ove siano iscritti alunni e studenti con accertamento della condizione di disabilità in età evolutiva (accertamento INPS ex art. 4 L. 104/1992 e art. 5 D.Lgs. 66/2017). L'obbligo di erogazione è ancorato alle previsioni del PEI, redatto dal GLO ai sensi dell'art. 7 del D.Lgs. 66/2017 così come modificato dal D.Lgs. 96/2019. Il PEI diventa quindi il documento centrale di misurazione: l'ente non può ridurre unilateralmente il monte ore previsto dal piano educativo individualizzato, e la giurisprudenza amministrativa (TAR e Consiglio di Stato) ha costantemente affermato il carattere vincolante delle ore indicate nel PEI rispetto al diritto soggettivo allo studio degli alunni con disabilità.
Il parametro quantitativo: media oraria settimanale
Il legislatore introduce un parametro oggettivo di adempimento: la «media oraria settimanale almeno corrispondente alle risorse finanziarie» trasferite a carico del bilancio dello Stato e del bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri. Si tratta di una soglia minima di servizio, non di un tetto: l'ente che voglia o debba garantire un livello superiore lo finanzia con risorse proprie (bilancio comunale o regionale). Il riferimento alla «media» settimanale, peraltro, consente flessibilità gestionale infrasettimanale ma impone una verifica complessiva del rispetto del parametro, con conseguente onere di rendicontazione documentale.
Il rapporto con i LEP e con il PNRR inclusione
La norma si colloca nel solco dell'attuazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) di cui all'art. 117, secondo comma, lett. m), della Costituzione, materia di competenza esclusiva statale. Nel campo dell'inclusione scolastica i LEP sono ancora in fase di definizione e il legislatore, in attesa, ricorre allo strumento dell'«obiettivo di servizio», già sperimentato per asili nido e trasporto disabili dalla L. 234/2021 (art. 1, commi 172-174) e successivamente articolato dal D.Lgs. 197/2025. La scelta è coerente con il principio costituzionale di uguaglianza sostanziale (art. 3, secondo comma, Cost.) e con il diritto all'istruzione delle persone con disabilità (art. 34 Cost. e Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità ratificata con L. 18/2009).
Profili di responsabilità e controlli
Sebbene il comma 709 sia tecnicamente classificabile tra le norme di servizio (e non sanzionatorie in senso proprio), esso apre due aree di responsabilità rilevanti per il controllo della spesa pubblica. La prima è di natura amministrativo-contabile: la Corte dei conti, in sede di controllo sulla gestione degli enti locali (artt. 148 e 148-bis TUEL, D.Lgs. 267/2000), potrà verificare la corrispondenza tra risorse trasferite ed ore effettivamente erogate, con possibile referto in caso di scostamenti. La seconda è di natura erariale: l'omessa erogazione del servizio nonostante le risorse ricevute potrebbe configurare ipotesi di danno erariale a carico dei dirigenti competenti, secondo i criteri della L. 20/1994. Sul piano amministrativo, inoltre, le famiglie possono attivare il rimedio giurisdizionale ex art. 119 c.p.a. (rito speciale per i ricorsi in materia di servizi alla persona), come confermato da consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato.
Trasferimento delle risorse ad altro ente
L'ultimo periodo del comma consente esplicitamente il trasferimento delle risorse ad altro ente territoriale che si faccia carico dell'effettiva erogazione del servizio. La clausola è importante perché codifica un principio di sussidiarietà orizzontale e verticale (art. 118 Cost.): se il Comune non dispone della struttura organizzativa per erogare il servizio, può convenzionarsi con l'Unione di Comuni, la Provincia, la Città metropolitana o un Ambito territoriale sociale (ATS). La convenzione dovrà essere stipulata ai sensi dell'art. 30 TUEL e prevedere chiaramente la titolarità della responsabilità di servizio, fermo restando che il finanziamento segue la prestazione.
Implicazioni fiscali e contabili per i Comuni
Sul fronte contabile, le risorse trasferite dallo Stato per finanziare l'obiettivo di servizio vanno iscritte a bilancio nel titolo II delle entrate (trasferimenti correnti) e impegnate nel titolo I della spesa con vincolo di destinazione ai sensi del D.Lgs. 118/2011 (armonizzazione contabile). Eventuali economie di gestione, in caso di mancato pieno utilizzo, non possono essere distratte ad altre finalità e confluiscono nel fondo pluriennale vincolato. Le prestazioni di assistenza acquistate da cooperative sociali (categorie A e B della L. 381/1991) godono di regime IVA agevolato ai sensi dell'art. 10, comma 1, n. 27-ter, del D.P.R. 633/1972 (TUIVA), trattandosi di prestazioni socio-sanitarie e di assistenza rese a soggetti svantaggiati.
Coordinamento con il comma 708
Il comma 709 è espressamente legato al comma 708, che istituisce il registro nazionale degli alunni con accertamento di disabilità in età evolutiva ai fini dell'inclusione scolastica. Il registro è strumento conoscitivo essenziale per il riparto delle risorse e per il monitoraggio dell'obiettivo di servizio. Le «more» di cui parla la norma significano che il meccanismo del comma 709 cessa di operare quando il registro diventerà pienamente operativo e i flussi di finanziamento si baseranno sui dati strutturati ivi raccolti, presumibilmente dal 2028.
Profili critici e questioni aperte
Restano da chiarire, in attesa di eventuali atti attuativi (linee guida MIM o Dipartimento per le politiche della famiglia), tre profili. Primo: il criterio di calcolo della «media oraria settimanale» (annua, scolastica, civile?). Secondo: l'equivalenza tra risorse e ore in presenza di costi del lavoro fortemente variabili sul territorio (CCNL cooperative sociali). Terzo: la sorte dei PEI che prevedano monte ore superiori alle risorse trasferite, ipotesi in cui la responsabilità di copertura ricade sull'ente con risorse proprie, pena il rischio di contenzioso amministrativo per inadempimento del diritto allo studio.
Rendicontazione, monitoraggio e indicatori
Un profilo cruciale dell'obiettivo di servizio è quello del monitoraggio. La logica del LEP, e prima ancora dell'«obiettivo di servizio» come delineato dal D.Lgs. 197/2025 e dalla L. 234/2021, presuppone la rilevazione di indicatori oggettivi che misurino l'effettiva erogazione del servizio. Per il comma 709, gli indicatori naturali sono almeno tre: numero di alunni assistiti, ore complessive erogate, ore medie pro-capite settimanali rispetto a quanto previsto dai PEI. La rilevazione spetta agli enti territoriali, con trasmissione periodica al Ministero dell'istruzione e del merito (MIM) e al Dipartimento per le politiche della famiglia della Presidenza del Consiglio. La trasparenza dei dati è condizione per misurare i divari territoriali e per orientare i futuri riparti delle risorse, in attesa della piena operatività del registro del comma 708. Sul piano della responsabilità dirigenziale, gli amministratori che non assicurano la rendicontazione possono incorrere in valutazioni negative ex D.Lgs. 150/2009.
Coordinamento con il D.Lgs. 66/2017 e la disciplina dei PEI
La norma si interseca strettamente con il D.Lgs. 66/2017 (Norme per la promozione dell'inclusione scolastica degli studenti con disabilità), come modificato dal D.Lgs. 96/2019. L'art. 7 del decreto disciplina il PEI come strumento di pianificazione individualizzata, redatto dal GLO (Gruppo di lavoro operativo per l'inclusione) composto dai docenti curricolari, dal docente di sostegno, dai genitori, dagli operatori dell'ASL e dagli operatori dell'assistenza all'autonomia e comunicazione. L'assistente all'autonomia e comunicazione partecipa al GLO con diritto di voto sui contenuti del PEI relativi al suo ambito di intervento. Il monte ore indicato nel PEI vincola l'ente territoriale al pari di un atto amministrativo cogente, e la giurisprudenza ha più volte sanzionato i Comuni che hanno ridotto unilateralmente le ore previste. Il comma 709 conferma e rafforza questo impianto, ancorando l'adempimento dell'obiettivo di servizio alla coerenza con i PEI di riferimento.
Strumenti di tutela per le famiglie
Il sistema di tutela per le famiglie degli alunni con disabilità è articolato su più livelli. In via amministrativa, la famiglia può presentare istanza al Comune e all'istituzione scolastica per ottenere l'esatta esecuzione del PEI; in caso di inerzia o diniego, può rivolgersi al Difensore civico regionale (ove istituito) o, in caso di discriminazione, all'UNAR. In via giurisdizionale, opera il rito speciale dell'art. 119 c.p.a., che consente al TAR di pronunciarsi con celerità sulle controversie in materia di servizi alla persona, con possibilità di ottenere misure cautelari e l'eventuale nomina di un commissario ad acta in caso di inerzia dell'amministrazione. La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha consolidato il principio per cui il diritto all'inclusione scolastica delle persone con disabilità integra un diritto soggettivo perfetto, non comprimibile per ragioni di bilancio. Il comma 709, anzi, tende a rafforzare questa tutela perché introduce un parametro oggettivo (la media oraria settimanale) cui parametrare l'adempimento dell'ente.
Confronto con altri obiettivi di servizio LEP
L'obiettivo di servizio per l'assistenza all'autonomia e alla comunicazione si aggiunge a quelli già in vigore per asili nido (L. 234/2021) e trasporto disabili. La logica è analoga: in attesa della completa definizione dei LEP, il legislatore individua obiettivi quantitativi minimi misurabili e vincola gli enti territoriali al loro raggiungimento, con risorse statali aggiuntive. Il modello presenta vantaggi (concretezza, misurabilità, gradualità) e svantaggi (frammentazione, rischio di disparità territoriali). Per gli operatori del settore, la sfida sarà gestire la transizione dall'attuale assetto frammentato a un sistema integrato basato su LEP pienamente definiti, presumibilmente nel quadriennio 2027-2030. L'esperienza accumulata con il comma 709 nel biennio 2026-2027 sarà preziosa per calibrare i futuri standard nazionali e per garantire l'effettiva uguaglianza di opportunità educative su tutto il territorio nazionale, in attuazione dell'art. 3, secondo comma, della Costituzione.
Casi pratici applicati
Caso pratico 1 — Il Comune di Tizio e la media oraria insufficiente
Il Comune di Tizio riceve nel 2026 risorse statali per 84.000 euro destinate all'assistenza all'autonomia e comunicazione di 7 alunni con disabilità iscritti nelle scuole del territorio. Il costo orario lordo del servizio applicato dalla cooperativa convenzionata è di 22 euro. La media oraria settimanale teoricamente erogabile, considerati 38 settimane scolastiche, è di circa 14,4 ore complessive a settimana (84.000 / 22 / 38 / 7 alunni ≈ 1,4 ore/alunno/settimana, ben sotto la media). Tuttavia, due PEI prevedono 18 ore settimanali a testa e cinque PEI 6 ore. Il Comune deve erogare il monte ore complessivo previsto dai PEI: usa le risorse statali fino a esaurimento e copre la differenza con risorse proprie del bilancio sociale. Se non lo facesse, le famiglie potrebbero ricorrere al TAR ex art. 119 c.p.a. per ottenere la condanna all'esecuzione del PEI, con possibile ulteriore segnalazione alla Corte dei conti per danno erariale.
Caso pratico 2 — Convenzione tra Caio (Comune montano) e l'Unione dei Comuni
Il Comune di Caio, ente montano con 1.200 abitanti, ha un solo alunno con disabilità iscritto alla scuola primaria. Le risorse statali ricevute sono di 8.500 euro per il 2026. Anziché stipulare direttamente la convenzione con una cooperativa, il sindaco delibera di trasferire le risorse all'Unione dei Comuni montani, già titolare della funzione sociale associata ex art. 14 del D.L. 78/2010. La convenzione, redatta ai sensi dell'art. 30 TUEL, prevede che l'Unione gestisca centralmente l'intero servizio assistenza disabili per i 6 Comuni associati, ottenendo economie di scala. Il Comune di Caio rendiconta le risorse statali come trasferimento all'Unione (titolo I spesa, missione 04, programma 02) e mantiene il monitoraggio sull'effettiva erogazione del servizio al proprio alunno, in coordinamento con il GLO della scuola e i genitori.
Domande frequenti
Chi sono i soggetti obbligati ad erogare il servizio di assistenza all'autonomia e alla comunicazione previsto dal comma 709?
Sono obbligati tutti gli enti territoriali (Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni, secondo le rispettive competenze definite dal D.Lgs. 112/1998 e dalla L. 104/1992) sul cui territorio sono situati punti di erogazione del servizio scolastico ove risultino iscritti alunni o studenti con accertamento della condizione di disabilità in età evolutiva. L'obbligo è transitorio per gli anni 2026 e 2027 e copre tutti gli ordini e gradi di istruzione, dalla scuola dell'infanzia alla secondaria di secondo grado, secondo il riparto ordinario di competenze. Restano in capo allo Stato il sostegno didattico e l'assistenza igienico-personale erogata dai collaboratori scolastici.
Qual è il parametro minimo di servizio che l'ente deve garantire e come si calcola?
L'ente deve assicurare una media oraria settimanale di assistenza almeno corrispondente alle risorse finanziarie trasferite dallo Stato e dalla Presidenza del Consiglio dei ministri. Il calcolo si fonda sul rapporto tra risorse complessivamente assegnate e costo standard orario del servizio, parametrato di norma sui livelli del CCNL delle cooperative sociali applicato dagli operatori. La «media» settimanale consente flessibilità nella distribuzione delle ore durante l'anno scolastico (ad esempio, concentrazione in periodi specifici), ma il monte ore complessivo non può essere inferiore alla soglia. Eventuali livelli superiori richiesti dai PEI vanno coperti con risorse proprie dell'ente, regionali o tramite convenzioni con altri soggetti pubblici.
Cosa rischia il Comune che non eroga il servizio nonostante le risorse trasferite?
L'ente esposto a tre tipi di responsabilità. Sul piano amministrativo, la famiglia può ricorrere al TAR con rito accelerato ex art. 119 c.p.a. per ottenere la condanna all'erogazione delle ore previste dal PEI; la giurisprudenza del Consiglio di Stato è consolidata nel riconoscere il diritto soggettivo all'inclusione. Sul piano contabile, la Corte dei conti, in sede di controllo ex artt. 148 e 148-bis TUEL, può rilevare lo scostamento tra risorse e prestazioni. Sul piano erariale, il mancato utilizzo di risorse vincolate o l'omessa erogazione del servizio possono integrare ipotesi di danno erariale ex L. 20/1994, con possibile azione del procuratore regionale. Il vincolo di destinazione, infine, impedisce di destinare le somme ad altre finalità.
Le prestazioni acquistate da cooperative sociali sono soggette ad IVA?
Le prestazioni di assistenza all'autonomia e alla comunicazione rese da cooperative sociali (sia di tipo A sia di tipo B, di cui alla L. 381/1991) a favore di alunni con disabilità rientrano tipicamente nel regime di esenzione ex art. 10, comma 1, n. 27-ter, del D.P.R. 633/1972 (TUIVA), trattandosi di prestazioni socio-educative rese a soggetti svantaggiati. In alternativa, in presenza dei requisiti, può applicarsi l'aliquota IVA agevolata al 5% prevista dal n. 41-bis della tabella A, parte II-bis, allegata al D.P.R. 633/1972 per le cooperative sociali. La scelta dipende dal contenuto della convenzione e dalla qualificazione soggettiva del prestatore; l'Agenzia delle Entrate ha più volte chiarito i criteri di confine in sede di prassi interpretativa.
È possibile trasferire la gestione del servizio ad un altro ente?
Sì. L'ultimo periodo del comma 709 consente espressamente il trasferimento delle risorse ad altro ente territoriale che si faccia carico dell'effettiva erogazione del servizio. Lo strumento giuridico ordinario è la convenzione ex art. 30 del TUEL (D.Lgs. 267/2000), che può essere stipulata con l'Unione di Comuni, la Provincia, la Città metropolitana o con un Ambito territoriale sociale ex L. 328/2000. La convenzione deve disciplinare in modo chiaro la titolarità del servizio, le modalità di rendicontazione e il regime di responsabilità verso le famiglie. Il principio costituzionale di sussidiarietà (art. 118 Cost.) e l'esigenza di garantire la continuità educativa giustificano questa flessibilità organizzativa, particolarmente utile per i piccoli Comuni privi di struttura amministrativa adeguata.