- L'art. 6 bis TUPI autorizza le PA e gli enti finanziati dal bilancio dello Stato ad acquistare sul mercato servizi originariamente prodotti all'interno (esternalizzazione).
- L'esternalizzazione è subordinata al rispetto dei principi di concorrenza e trasparenza e deve produrre economie di gestione.
- Le amministrazioni interessate devono congelare i posti corrispondenti e ridurre temporaneamente i fondi della contrattazione integrativa.
- I processi di riallocazione e mobilità del personale interessato restano fermi e devono essere garantiti.
- Collegi dei revisori e organi di controllo interno vigilano sull'applicazione, dando evidenza nei verbali dei risparmi conseguiti.
- I risparmi sono rilevanti anche ai fini della valutazione dei dirigenti ex art. 5 D.Lgs. 286/1999.
Art. 6 bis D.Lgs. 165/2001 (TUPI) – Misure in materia di organizzazione e razionalizzazione della spesa per il funzionamento delle pubbliche amministrazioni)
In vigore dal 9/5/2001
1. Le pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, nonché gli enti finanziati direttamente o indirettamente a carico del bilancio dello Stato sono autorizzati, nel rispetto dei principi di concorrenza e di trasparenza, ad acquistare sul mercato i servizi, originariamente prodotti al proprio interno, a condizione di ottenere conseguenti economie di gestione e di adottare le necessarie misure in materia di personale ((…)) .
2. ((Le amministrazioni interessate dai processi di cui al presente articolo provvedono al congelamento dei posti e alla temporanea riduzione dei fondi della contrattazione in misura corrispondente, fermi restando i processi di riallocazione e di mobilità del personale.))
3. I collegi dei revisori dei conti e gli organi di controllo interno delle amministrazioni che attivano i processi di cui al comma 1 vigilano sull'applicazione del presente articolo, dando evidenza, nei propri verbali, dei risparmi derivanti dall'adozione dei provvedimenti in materia di organizzazione e di personale, anche ai fini della valutazione del personale con incarico dirigenziale di cui all' articolo 5 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 .
Inquadramento e ratio
L'art. 6 bis TUPI codifica un principio dell'organizzazione amministrativa di matrice neo-managerialista (cd. New Public Management): la possibilità per le PA di rivolgersi al mercato per l'acquisizione di servizi originariamente prodotti internamente (cd. make or buy nel pubblico), allo scopo di realizzare economie di gestione e migliorare l'efficienza complessiva. La norma è stata introdotta nel TUPI per dare copertura sistematica alle scelte di esternalizzazione che molte amministrazioni avevano già intrapreso in modo non coordinato.
L'istituto si distingue dalla privatizzazione (trasferimento al privato della titolarità del servizio) e dalla concessione (affidamento al privato della gestione di servizio pubblico con potere autoritativo): qui si tratta semplicemente di acquistare sul mercato, mediante contratti di appalto, servizi strumentali al funzionamento dell'amministrazione (pulizie, vigilanza, mense, servizi informatici, gestione documentale, traduzioni, ecc.).
Condizioni di legittimità
Il comma 1 subordina l'esternalizzazione a tre condizioni cumulative:
1) Rispetto dei principi di concorrenza e trasparenza: l'acquisizione deve avvenire mediante procedure di evidenza pubblica ai sensi del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023, già D.Lgs. 50/2016). L'affidamento diretto è ammesso solo nei limiti soglia previsti dalla normativa generale (oggi 140.000 euro per servizi/forniture, sotto determinate condizioni).
2) Conseguimento di economie di gestione: il confronto economico deve dimostrare che il costo totale del servizio acquisito sul mercato (incluse le spese di gara, monitoraggio, supervisione) è inferiore al costo di produzione interna. La verifica richiede un'analisi cost-benefit accurata che consideri tutti i costi diretti e indiretti (personale, fittizi, amministrativi, di transizione).
3) Adozione delle necessarie misure in materia di personale: il personale già impiegato nella produzione interna del servizio deve essere riallocato ad altre funzioni o gestito nei processi di mobilità ex artt. 30 e ss. TUPI. La norma fa salvi espressamente i processi di riallocazione e di mobilità, garanzia che impedisce l'esternalizzazione mascherata da espulsione del personale.
Misure di accompagnamento
Il comma 2 impone alle amministrazioni interessate due misure organizzative:
a) Congelamento dei posti: i posti in organico corrispondenti alle funzioni esternalizzate sono congelati, ossia non possono essere coperti tramite nuove assunzioni o concorsi. La misura impedisce che l'esternalizzazione si traduca in un raddoppio dei costi (mantenimento del personale interno + acquisizione esterna).
b) Riduzione temporanea dei fondi della contrattazione integrativa: in misura corrispondente alle risorse liberate dalla minore esigenza di trattamento accessorio del personale interno (es. straordinari, indennità di disagio, premi di produttività legati alle funzioni esternalizzate).
Controllo e valutazione
Il comma 3 attribuisce ai collegi dei revisori e agli organi di controllo interno una funzione specifica di vigilanza sull'applicazione della norma: nei verbali periodici devono dare evidenza dei risparmi derivanti dai provvedimenti di esternalizzazione, allo scopo sia di alimentare la rendicontazione contabile interna, sia di alimentare la valutazione del personale con incarico dirigenziale ex art. 5 D.Lgs. 286/1999 (oggi confluito nel sistema della performance ex D.Lgs. 150/2009).
I dirigenti responsabili dei processi di esternalizzazione sono quindi valutati anche in funzione dei risparmi effettivamente realizzati, con potenziale impatto sulla retribuzione di risultato. Il mancato conseguimento dei risparmi previsti può configurare responsabilità dirigenziale ex art. 21 TUPI o, in casi gravi, responsabilità erariale davanti alla Corte dei conti per scelte gestionali non orientate al principio di economicità.
Considerazioni operative
L'applicazione della norma richiede ai dirigenti un'attenta valutazione preliminare: analisi del costo pieno della produzione interna (utilizzando metodologie di cost accounting), studio del mercato di riferimento, definizione delle specifiche tecniche dell'appalto, predisposizione di clausole sociali (specie per il personale che presta servizio nel sito dell'amministrazione), gestione del cambiamento organizzativo e della riallocazione del personale interno.
Profili critici frequenti: difficoltà di calcolo del costo pieno interno, sottostima dei costi di transizione, rischio di lock-in con il fornitore esterno, problemi di qualità del servizio acquisito rispetto a quello prodotto internamente, gestione della responsabilità per disservizi nei confronti dell'utenza. La Corte dei conti ha più volte segnalato esternalizzazioni mal calibrate che hanno aumentato la spesa complessiva senza beneficio qualitativo.
Pronunce della Corte Costituzionale
Sentenza n. 251/2017
Consulta la pronuncia su www.cortecostituzionale.itPrassi dell'Agenzia delle Entrate
Funzione Pubblica Dipartimento Funzione Pubblica — indirizzi su organizzazione e personale PA
Agenzia delle Entrate
Leggi il documento su www.funzionepubblica.gov.itGazzetta Ufficiale G.U. D.Lgs. 165/2001 — pubblicazione originaria
Agenzia delle Entrate
Leggi il documento su www.gazzettaufficiale.itDomande frequenti
Quali condizioni devono ricorrere per esternalizzare un servizio ai sensi dell'art. 6 bis TUPI?
Tre condizioni cumulative: rispetto dei principi di concorrenza e trasparenza (gara pubblica ex D.Lgs. 36/2023); conseguimento di effettive economie di gestione (cost-benefit favorevole); adozione delle necessarie misure in materia di personale, con salvaguardia dei processi di riallocazione e mobilità.
L'esternalizzazione può determinare la riduzione del personale interno?
No. La norma fa salvi espressamente i processi di riallocazione e mobilità del personale ex artt. 30 e ss. TUPI. L'esternalizzazione comporta il congelamento dei posti corrispondenti (no nuove assunzioni) e la riallocazione del personale ad altre funzioni, non la cessazione del rapporto di lavoro.
Chi controlla i risparmi effettivamente realizzati dall'esternalizzazione?
I collegi dei revisori dei conti e gli organi di controllo interno dell'amministrazione, che danno evidenza nei propri verbali dei risparmi conseguiti. Il dato alimenta la valutazione del personale dirigente ex art. 5 D.Lgs. 286/1999 e ne incide la retribuzione di risultato.
Cosa accade ai fondi della contrattazione integrativa in caso di esternalizzazione?
Le amministrazioni interessate devono procedere a una temporanea riduzione dei fondi della contrattazione in misura corrispondente alle risorse liberate dalla minore esigenza di trattamento accessorio del personale interno, ferma restando la salvaguardia dei processi di riallocazione e mobilità.
Quali rischi per il dirigente che dispone un'esternalizzazione non economicamente conveniente?
Il dirigente può rispondere a titolo di responsabilità dirigenziale ex art. 21 TUPI (con effetti sulla valutazione e sulla retribuzione di risultato) e, in casi di grave negligenza o errore manifesto, a titolo di responsabilità erariale davanti alla Corte dei conti per la mancata realizzazione delle economie attese.