Art. 47 T.U.B. — Revoca dell’autorizzazione e liquidazione coatta amministrativa

Inquadramento sistematico: la l.c.a. nel Titolo IV del T.U.B.

L'art. 47 del Testo Unico Bancario apre la disciplina della liquidazione coatta amministrativa delle banche, procedura concorsuale speciale che costituisce uno dei pilastri della normativa di gestione delle crisi bancarie. La disposizione si colloca nel Titolo IV del T.U.B. (artt. 70-100-quater), denominato "Disciplina delle crisi", che disegna un sistema di intervento graduato comprendente: amministrazione straordinaria (artt. 70-77 T.U.B.), intervento precoce e risoluzione (rinvio al D.Lgs. 180/2015 di recepimento BRRD), e infine liquidazione coatta amministrativa (artt. 80-94 T.U.B.). L'art. 47, in particolare, individua i presupposti della l.c.a., disciplinandone il rapporto con altre procedure di gestione della crisi.

Per il consulente che assista una banca, un suo creditore (depositante, obbligazionista, controparte commerciale) o un soggetto interessato a operazioni con istituti in difficolta', la lettura sistematica dell'art. 47 va sempre coordinata con: il D.Lgs. 16 novembre 2015 n. 180 (attuazione della direttiva BRRD 2014/59/UE sul risanamento e risoluzione degli enti creditizi); il Regolamento UE n. 806/2014 (Single Resolution Mechanism Regulation - SRMR), che istituisce il Comitato di Risoluzione Unico (SRB - Single Resolution Board); la direttiva 2014/49/UE sui sistemi di garanzia dei depositi (DGSD), recepita in Italia con il D.Lgs. 30/2016 che ha riformato la disciplina del FITD (Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi) negli artt. 96 ss. T.U.B. La normativa europea ha modificato profondamente l'architettura tradizionale italiana di gestione delle crisi bancarie, introducendo strumenti di intervento precoce e di risoluzione che si frappongono tra l'amministrazione straordinaria e la l.c.a., relegando quest'ultima a procedura residuale per i casi in cui non sussista interesse pubblico alla risoluzione.

Il decreto del MEF su proposta della Banca d'Italia: natura del provvedimento

Il comma 1 dell'art. 47 stabilisce che la liquidazione coatta amministrativa delle banche e' disposta con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, su proposta della Banca d'Italia. La struttura del procedimento e' duale: la proposta tecnica spetta all'autorita' di vigilanza (Banca d'Italia, eventualmente coordinata con la BCE per le significant institutions), il decreto formale al MEF. Si tratta di un atto amministrativo discrezionale, ma la discrezionalita' del MEF e' sostanzialmente limitata: il Ministro non puo' disporre la l.c.a. senza proposta della Banca d'Italia, e tipicamente non si discosta dalla proposta tecnica dell'autorita' di vigilanza, salvo profili di legittimita'. Il decreto e' impugnabile davanti al TAR Lazio, competente territorialmente per gli atti del MEF, secondo i principi generali del processo amministrativo, ma il sindacato giurisdizionale e' tipicamente limitato al controllo di legittimita' (vizi di motivazione, eccesso di potere, violazione di legge), non potendo sostituirsi alla valutazione tecnico-discrezionale dell'autorita' di vigilanza.

La disposizione richiama il principio della specialita' della crisi bancaria rispetto alla disciplina concorsuale ordinaria. Il fallimento (oggi liquidazione giudiziale ex D.Lgs. 14/2019 - Codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza) e' procedura giudiziale, aperta dal tribunale fallimentare, fondata sull'accertamento dello stato di insolvenza. La l.c.a. bancaria e', viceversa, procedura amministrativa, aperta dal MEF, fondata su presupposti diversi dall'insolvenza (revoca dell'autorizzazione, irregolarita' eccezionalmente gravi). La ratio della specialita' e' la tutela della stabilita' del sistema bancario e dei depositanti: l'intervento dell'autorita' amministrativa permette risposte piu' rapide e tecnicamente specializzate rispetto alla procedura giudiziale, evitando i rischi di contagio sistemico tipici di una crisi bancaria gestita con i tempi del processo civile.

Il presupposto della «non insolvenza»: differenza con il fallimento

Una previsione decisiva dell'art. 47 e' contenuta nell'inciso secondo cui la l.c.a. puo' essere disposta "anche quando non ricorra lo stato di insolvenza". La banca puo' essere posta in liquidazione coatta amministrativa pur essendo solvibile in senso fallimentare, cioe' pur essendo in grado di soddisfare regolarmente le proprie obbligazioni. Questa previsione marca una differenza radicale rispetto al fallimento: nel fallimento civile, lo stato di insolvenza e' presupposto necessario (art. 5 L. Fall. previgente, oggi art. 2 lett. b CCII), perche' senza insolvenza non vi e' ragione di aprire una procedura concorsuale.

Nella l.c.a. bancaria, viceversa, il presupposto non e' la difficolta' finanziaria, ma la cessazione dell'attivita' bancaria autorizzata. Se l'autorizzazione viene revocata (per i casi dell'art. 14 T.U.B. - rinuncia, inattivita' prolungata, mancato rispetto dei requisiti) o se ricorrono le irregolarita' dell'art. 80 (perdite patrimoniali di eccezionale gravita', violazioni gravissime, accertamento dello stato di dissesto), la banca non puo' continuare a operare e deve essere liquidata, indipendentemente dalla sua attuale capacita' di pagamento. La logica e' di tutela ex ante del mercato bancario: meglio liquidare ordinatamente una banca che ha perso l'autorizzazione (anche se ancora solvibile) piuttosto che attendere il manifestarsi dell'insolvenza, con i rischi sistemici associati.

Le due ipotesi della lett. a) e lett. b): revoca dell'autorizzazione e art. 80

La lett. a) del comma 1 ricomprende la revoca dell'autorizzazione all'attivita' bancaria. L'autorizzazione all'esercizio dell'attivita' bancaria e' disciplinata dagli artt. 14 e ss. T.U.B. ed e' rilasciata dalla Banca d'Italia (oppure, per le significant institutions, dalla BCE su proposta della Banca d'Italia, ai sensi del Reg. UE 1024/2013 - SSM Regulation). La revoca puo' essere disposta nei casi tassativi previsti dalla normativa: (i) rinuncia all'autorizzazione da parte della banca; (ii) mancato esercizio prolungato dell'attivita' (inattivita' superiore a sei mesi); (iii) revoca a seguito di gravi irregolarita' nell'attivita' bancaria; (iv) perdita dei requisiti minimi per l'autorizzazione (capitale, governance, programma di attivita'); (v) condotte che pregiudichino la stabilita' della banca o la fiducia del pubblico. La revoca dell'autorizzazione e', in tutti i casi, atto endoprocedimentale: una volta intervenuta, attiva automaticamente la procedura del MEF per l'avvio della l.c.a.

La lett. b) rinvia ai casi previsti dall'art. 80 T.U.B. L'art. 80 prevede la l.c.a. quando: (a) le irregolarita' nell'amministrazione o le violazioni di disposizioni legislative, amministrative o statutarie siano di eccezionale gravita'; (b) siano previste perdite di patrimonio di eccezionale gravita'; (c) la l.c.a. sia richiesta con istanza motivata dagli organi amministrativi o dall'assemblea straordinaria. Nelle prime due ipotesi (lett. a e b), il MEF agisce su proposta della Banca d'Italia (in genere preceduta dall'amministrazione straordinaria o dal commissariamento, salvo che la situazione richieda intervento immediato). Nella terza (lett. c), la l.c.a. e' richiesta dalla banca stessa: ipotesi infrequente ma teoricamente possibile, tipica di banche cooperative o popolari di piccole dimensioni che hanno consumato il proprio modello di business.

Coordinamento con la risoluzione bancaria (D.Lgs. 180/2015, BRRD, SRMR)

Il quadro normativo bancario europeo, profondamente riformato dopo la crisi finanziaria del 2008, ha introdotto strumenti di gestione delle crisi alternativi e prioritari rispetto alla l.c.a. Il D.Lgs. 16 novembre 2015 n. 180, di recepimento della direttiva BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive 2014/59/UE), e il Regolamento UE n. 806/2014 (SRM Regulation), che istituisce il Comitato di Risoluzione Unico (SRB), disciplinano la risoluzione bancaria: procedura che si pone tra l'amministrazione straordinaria e la l.c.a., applicabile quando: (a) la banca e' in dissesto o a rischio di dissesto (failing or likely to fail); (b) non sussistono ragionevoli prospettive di soluzione privata; (c) la risoluzione e' nell'interesse pubblico, perche' necessaria per uno o piu' degli obiettivi tipici (continuita' delle funzioni essenziali, stabilita' finanziaria, tutela dei fondi pubblici, protezione dei depositanti e degli investitori al dettaglio).

La risoluzione comporta l'applicazione di strumenti specifici: (1) sale of business tool (vendita di attivita' a un acquirente privato); (2) bridge institution (ente-ponte temporaneo); (3) asset separation tool (segregazione di attivi deteriorati); (4) bail-in (svalutazione e conversione in capitale degli strumenti di passivita' della banca, secondo la gerarchia ex art. 91 D.Lgs. 180/2015). Quando l'interesse pubblico non sussiste o gli strumenti di risoluzione non sono praticabili, la banca in dissesto e' avviata alla liquidazione coatta amministrativa ex art. 47 T.U.B., con applicazione coordinata della tutela dei depositanti tramite il FITD. Il giudizio sull'interesse pubblico spetta alla Banca d'Italia (per le less significant institutions) o all'SRB (per le significant institutions e gli enti che costituiscono gruppi cross-border).

Procedimento, organi e tutela dei depositanti

L'apertura della l.c.a. produce effetti immediati: cessazione delle funzioni degli organi amministrativi e di controllo della banca; nomina, da parte della Banca d'Italia, di uno o piu' commissari liquidatori e di un comitato di sorveglianza; sostituzione integrale degli organi gestionali e di controllo della banca con organi nominati dall'autorita'. Il commissario liquidatore assume le funzioni di rappresentanza legale e di gestione, secondo la disciplina degli artt. 81 ss. T.U.B. (in particolare: art. 81 - nomina degli organi della l.c.a.; art. 82 - effetti della l.c.a.; art. 83 - assistenza giudiziaria e poteri); il comitato di sorveglianza esercita funzioni di controllo e di indirizzo, con consultazione obbligatoria su decisioni rilevanti.

La tutela dei depositanti e' garantita dal Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (FITD), istituito ex art. 96 T.U.B. e disciplinato dagli artt. 96 ss. del T.U.B. (oggetto della riforma del D.Lgs. 30/2016 di recepimento DGSD). Il FITD rimborsa i depositanti per gli importi fino a 100.000 euro per depositante per banca entro sette giorni lavorativi dall'indisponibilita' dei depositi (termine ridotto progressivamente dai venti giorni originari). Il rimborso copre i depositi protetti (conti correnti, depositi a risparmio, certificati di deposito nominativi, libretti nominativi), con l'esclusione di alcuni strumenti finanziari e dei depositi di banche e enti finanziari. Per i depositi superiori al massimale, il depositante diviene creditore chirografario privilegiato di rango speciale nella procedura, con il rango stabilito dall'art. 91 T.U.B. e dalla gerarchia dei creditori della l.c.a.

Profili pratici per il consulente bancario

Per il consulente che assista un cliente coinvolto in una procedura di l.c.a. bancaria, alcuni profili meritano particolare attenzione. Il primo riguarda la tempistica del rimborso FITD per i depositanti: il termine di sette giorni e' di natura ordinatoria, ma il FITD opera con efficienza consolidata, e nelle ultime crisi bancarie italiane (Banca Etruria, Banca Marche, CariFe, CariChieti - le quattro banche risolte nel novembre 2015; Veneto Banca e Popolare di Vicenza poste in l.c.a. nel giugno 2017; Banca Popolare di Bari nel 2019) il rimborso e' stato erogato entro pochi giorni dall'avvio della procedura. Il depositante deve presentare la documentazione richiesta (documento di identita', codice fiscale, eventuali deleghe per cointestati) e attendere l'erogazione tramite bonifico o assegno.

Il secondo profilo riguarda i depositi eccedenti il massimale di 100.000 euro: la quota eccedente diviene credito chirografario, soggetto al concorso con gli altri creditori secondo la gerarchia dell'art. 91 D.Lgs. 180/2015 e degli artt. 91-bis ss. T.U.B. La novella della direttiva BRRD 2 (2019/879/UE) ha rafforzato il depositor preference, garantendo prelazione ai depositi delle persone fisiche e delle PMI anche per la quota eccedente il massimale FITD. La tempistica di rimborso dell'eccedenza dipende dalle attivita' di realizzo della procedura: tipicamente, i depositanti recuperano percentuali tra il 50% e l'80% dell'eccedenza nei due-tre anni successivi all'apertura della procedura, in funzione della qualita' degli attivi della banca.

Il terzo profilo riguarda gli obbligazionisti subordinati e gli azionisti: nella l.c.a. (e ancor piu' nella risoluzione con bail-in), i titolari di strumenti di capitale primario, di Additional Tier 1 e di Tier 2 sono soggetti a svalutazione integrale, secondo la gerarchia di assorbimento delle perdite. La giurisprudenza civile ha sviluppato un copioso contenzioso sui profili di tutela del risparmiatore mal informato (mis-selling di subordinate retail), in particolare per le quattro banche risolte nel 2015 e per Veneto Banca/Popolare di Vicenza. La materia richiede analisi specifica della documentazione contrattuale, della profilatura MiFID, e dell'eventuale operativita' di indennizzi forfettari pubblici (D.L. 59/2016 conv. e DM successivi).

Il quarto profilo concerne i fornitori e le controparti commerciali: chi ha crediti commerciali verso una banca in l.c.a. (per servizi prestati, locazioni, contratti di outsourcing) deve insinuare il proprio credito al passivo secondo la procedura degli artt. 86 ss. T.U.B. Il rango e' chirografario, con eventuali privilegi mobiliari/immobiliari applicabili. Importante e' rispettare i termini di insinuazione fissati dai commissari, monitorare le comunicazioni della procedura e valutare strategicamente l'opportunita' di accettare proposte di concordato o di transazione, se proposte dai commissari ai sensi delle norme T.U.B. in tema di l.c.a.