Art. 79 T.U.B. — Banche comunitarie

1. Quadro sistematico: il principio del Paese di origine e i suoi limiti

L'art. 79 T.U.B. (nel testo vigente dal 27 giugno 2015, come modificato dall'art. 1 del d.lgs. 12 maggio 2015, n. 72, che ha recepito la direttiva 2013/36/UE — CRD IV) disciplina i poteri di intervento della Banca d'Italia nei confronti delle banche comunitarie (banche aventi sede in uno Stato membro dell'UE) che operano in Italia attraverso succursali o in libera prestazione di servizi. La norma si inserisce nel sistema del "passaporto europeo" bancario, che si fonda sul principio dell'home country control (controllo del Paese di origine): le banche UE autorizzate nel loro Paese d'origine possono operare liberamente in tutti gli Stati membri (accesso al mercato unico), ma la vigilanza prudenziale è affidata principalmente all'autorità del Paese di origine, mentre il Paese ospitante (nel caso dell'Italia, la Banca d'Italia) ha poteri di vigilanza limitati alle specifiche attività svolte localmente.

L'art. 79 TUB delimita l'eccezione a questo principio: i casi in cui la Banca d'Italia può o deve intervenire direttamente nei confronti di una banca comunitaria operante in Italia, derogando al riparto ordinario delle competenze. Si tratta di una norma di bilanciamento tra l'esigenza di garantire il mercato unico bancario (che postula il primato della vigilanza home country) e l'esigenza di tutela dei depositanti, dei risparmiatori e dei clienti italiani quando la banca estera non rispetta le regole applicabili all'attività in Italia o quando la sua crisi richiede interventi urgenti sul piano locale. La disposizione si raccorda con il quadro normativo europeo del Single Supervisory Mechanism (Regolamento (UE) n. 1024/2013 — SSM), della CRD IV e della BRRD II (direttiva 2019/879/UE), che hanno progressivamente centralizzato la vigilanza sulle banche significative nell'ambito della Banca centrale europea.

2. Violazioni delle norme sulle succursali di competenza home country: procedura di coordinamento (comma 1)

Il comma 1 disciplina la situazione più frequente: la Banca d'Italia constata una violazione — o un rilevante rischio di violazione — da parte di una banca comunitaria delle disposizioni relative alla sua succursale italiana o alla prestazione di servizi in Italia. Queste disposizioni sono di due tipi: (a) norme di competenza home country (prudenziali: requisiti di capitale, governance, gestione del rischio) — la cui vigilanza spetta all'autorità del Paese di origine; (b) norme di competenza host country (di comportamento sul mercato: trasparenza, contratti con i clienti, antiriciclaggio) — la cui vigilanza in Italia spetta alla Banca d'Italia.

Per le violazioni di competenza home country, il comma 1 prevede una procedura a due fasi: prima fase — la Banca d'Italia comunica la violazione all'autorità del Paese di origine e richiede l'adozione dei provvedimenti necessari; seconda fase (in caso di urgenza) — la Banca d'Italia può adottare "le misure provvisorie necessarie per la tutela delle ragioni dei depositanti, dei risparmiatori e degli altri soggetti ai quali sono prestati i servizi", incluse l'imposizione del divieto di intraprendere nuove operazioni e la sospensione dei pagamenti. Queste misure vengono comunicate all'autorità del Paese di origine, alla Commissione europea e all'ABE (Autorità Bancaria Europea). La comunicazione all'ABE è prevista ai sensi dell'art. 19 del Regolamento (UE) n. 1093/2010 che istituisce l'ABE, che conferisce a quest'ultima il potere di mediare le controversie tra autorità nazionali di vigilanza.

Il carattere "provvisorio" delle misure adottabili dalla Banca d'Italia in urgenza è essenziale: non si tratta di misure di vigilanza ordinaria che la Banca d'Italia esercita in via autonoma sulla banca estera, ma di misure cautelare temporanee in attesa che l'autorità del Paese di origine intervenga. Una volta che l'autorità home country adotta i provvedimenti necessari, le misure provvisorie della Banca d'Italia perdono la loro ragion d'essere e devono essere revocate.

3. La deroga per la liquidità: poteri rafforzati della Banca d'Italia (comma 2)

Il comma 2 introduce una deroga rilevante al principio del Paese di origine per una categoria specifica di situazioni: le crisi di liquidità della banca comunitaria. Per questo caso, la Banca d'Italia può adottare "le misure necessarie per la stabilità finanziaria o per la tutela delle ragioni dei depositanti, dei risparmiatori e degli altri soggetti" senza dover preventivamente comunicare la violazione all'autorità del Paese di origine e attendere la sua risposta. La ratio è chiara: una crisi di liquidità può evolvere molto rapidamente, con effetti immediati sui depositanti italiani; attendere l'intervento dell'autorità estera potrebbe causare danni irreparabili nel lasso di tempo necessario per attivare i meccanismi di coordinamento inter-autorità previsti dal comma 1.

Il comma 2 consente alla Banca d'Italia di intervenire anche se "le misure prese dall'autorità competente dello Stato d'origine mancano o risultano inadeguate": questa formula copre sia il caso di inerzia totale dell'autorità estera sia il caso di misure adottate ma ritenute dalla Banca d'Italia insufficienti a tutelare i depositanti italiani. L'ampiezza di questo potere non è illimitata: in base al quadro BRRD II e SSM, le banche significative (con attività superiori a 30 miliardi di euro o appartenenti ai gruppi bancari significativi) sono sottoposte alla vigilanza diretta della BCE, che coordina con la Banca d'Italia le misure di intervento. Le misure adottate dalla Banca d'Italia ai sensi del comma 2 vengono comunicate all'autorità del Paese di origine e all'ABE, garantendo la trasparenza del coordinamento.

4. Il ricorso all'ABE per le controversie transfrontaliere (comma 3)

Il comma 3 prevede un meccanismo di escalation: quando i provvedimenti dell'autorità del Paese di origine "manchino o risultino inadeguati", la Banca d'Italia può ricorrere all'ABE per la "procedura per la risoluzione delle controversie con le autorità di vigilanza degli altri Stati membri in situazioni transfrontaliere". Si tratta del meccanismo di binding mediation previsto dagli artt. 19-20 del Regolamento (UE) n. 1093/2010 istitutivo dell'ABE: l'ABE può, su richiesta di un'autorità nazionale, adottare una decisione vincolante che risolve la controversia inter-autorità e impone a una delle autorità coinvolte di adottare un determinato provvedimento o di astenersi dall'adottarlo.

Il ricorso all'ABE è uno strumento di ultima istanza, utilizzato quando il dialogo bilaterale tra la Banca d'Italia e l'autorità estera non ha prodotto risultati. Nella prassi, è raramente attivato (la maggior parte delle controversie inter-autorità si risolve in via informale nei collegi di supervisori previsti dalla CRD IV per i gruppi bancari transfrontalieri), ma la sua esistenza ha un effetto deterrente che incentiva le autorità home country ad intervenire prontamente sulle proprie banche in crisi.

5. I poteri diretti della Banca d'Italia per le violazioni di propria competenza (comma 4)

Il comma 4 disciplina il caso opposto al comma 1: le violazioni delle norme "il cui controllo spetta alla Banca d'Italia" (norme di comportamento sul mercato italiano, antiriciclaggio, trasparenza contrattuale, ecc.). Per queste violazioni, la Banca d'Italia è l'autorità competente e può intervenire direttamente e autonomamente, senza preventiva comunicazione all'autorità del Paese di origine: può adottare tutte le misure necessarie a prevenire o reprimere le irregolarità, incluse "l'imposizione del divieto di intraprendere nuove operazioni, la sospensione dei pagamenti e la chiusura della succursale". Queste misure vengono comunicate all'autorità del Paese di origine, ma solo informativamente (non preventivamente per consenso), in quanto la Banca d'Italia agisce nell'esercizio delle proprie competenze regolamentari.

La chiusura della succursale è la misura più incisiva prevista dal comma 4: comporta la cessazione dell'operatività della succursale in Italia e la liquidazione delle posizioni dei clienti italiani. Non è una misura di crisi bancaria in senso tecnico (come l'amministrazione straordinaria ex art. 77 TUB o la liquidazione coatta amministrativa), ma una sanzione o misura correttiva adottata per violazioni delle norme di comportamento sul mercato. Per questo motivo, il comma 4 si coordinato con le disposizioni sanzionatorie del TUB (artt. 144-145 TUB) e con i meccanismi di tutela dei diritti dei clienti della succursale chiusa (portabilità dei conti, liquidazione dei depositi, rimborso da parte del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi se i depositi sono garantiti).