Art. 36 D.P.R. 380/2001 (TUE) – Accertamento di conformità nelle ipotesi di assenza di titolo o totale difformità
In vigore dal 30/06/2003
1. In caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire o in totale difformità nelle ipotesi di cui all’articolo 31 ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 23, comma 01, o in totale difformità da essa (2), fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, […] (3), e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda. (4) 2. Il rilascio del permesso in sanatoria è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia, ovvero, in caso di gratuità a norma di legge, in misura pari a quella prevista dall’articolo 16. […] (5) 3. Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata. Note: (1) Rubrica sostituita dall’art. 1, comma 1, lett. g), n. 3) DL 29.5.2024 n. 69, convertito, con modificazioni, dalla L. 24.7.2024 n. 105. Testo precedente: “Accertamento di conformità (legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 13)“. (2) Le parole “in assenza di permesso di costruire o in totale difformità nelle ipotesi di cui all’articolo 31 ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 23, comma 01, o in totale difformità da essa” sono state sostituite alle precedenti “in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 23, comma 01, o in difformità da essa” dall’art. 1, comma 1, lett. g), n. 1) DL 29.5.2024 n. 69, convertito, con modificazioni, dalla L. 24.7.2024 n. 105. Per le precedenti modifiche si vedano: – l’art. 3, comma 1, lett. l), DLgs 25.11.2016 n. 222, pubblicato in G.U. 26.11.2016 n. 277; – l’art. 17, comma 2, DL 12.9.2014 n. 133, convertito, con modificazioni, dalla L. 11.11.2014 n. 164. (3) Le parole “34, comma 1” sono state soppresse dall’art. 1, comma 1, lett. g), n. 1) DL 29.5.2024 n. 69, convertito, con modificazioni, dalla L. 24.7.2024 n. 105. (4) Comma modificato dall’art. 1, comma 1, lett. m), DLgs. 27.12.2002 n. 301, pubblicato in G.U. 21.1.2003 n. 16. (5) Periodo soppresso dall’art. 1, comma 1, lett. g), n. 2) DL 29.5.2024 n. 69, convertito, con modificazioni, dalla L. 24.7.2024 n. 105. Testo precedente: “Nell’ipotesi di intervento realizzato in parziale difformità, l’oblazione è calcolata con riferimento alla parte di opera difforme dal permesso.“.
In sintesi
L’accertamento di conformità è da sempre il principale ponte fra abuso edilizio e legalità: chi ha costruito senza titolo, o in totale difformità da quello rilasciato, può evitare la demolizione solo dimostrando che quanto realizzato sarebbe stato comunque assentibile, ieri come oggi. La logica dell’art. 36 del Testo Unico Edilizia non è premiale, ma di economia processuale e di tutela dell’affidamento: se l’opera rispetta la disciplina urbanistica vigente al momento dei lavori e quella in vigore quando si chiede la sanatoria, lo Stato preferisce regolarizzare e incassare l’oblazione piuttosto che ordinare l’abbattimento di un manufatto che, formalmente, sarebbe stato lecito.
La riforma Salva-casa del 2024 (D.L. 29 maggio 2024 n. 69, convertito dalla legge 24 luglio 2024 n. 105) ha riscritto in profondità l’architettura della sanatoria edilizia, distinguendo nettamente due binari: l’art. 36, che resta dedicato agli abusi più gravi, e il nuovo art. 36-bis, riservato alle parziali difformità e alle variazioni essenziali. La doppia conformità, principio cardine introdotto dalla legge 47/1985 e poi confluito nel TUE, sopravvive nell’art. 36 ma viene affiancata da una conformità "leggera" o asimmetrica nel 36-bis. Per il professionista che assiste un cliente con un abuso pendente, il primo passo è quindi qualificare correttamente la fattispecie: se l’intervento è in totale difformità o in assenza di permesso, si applica l’art. 36 con doppia conformità; se è in parziale difformità o variazione essenziale, si percorre il 36-bis.
Il perimetro applicativo dopo il Salva-casa
Il primo comma, riscritto dal D.L. 69/2024, copre oggi tre fattispecie: interventi in assenza di permesso di costruire o in totale difformità nelle ipotesi dell’art. 31 (manufatti del tutto privi di titolo o aliud pro alio rispetto a quello rilasciato), interventi in assenza di SCIA nei casi del comma 01 dell’art. 23 (la cosiddetta SCIA "pesante", alternativa al permesso) e interventi in totale difformità rispetto a tale SCIA. Il legislatore ha quindi soppresso la categoria intermedia delle "parziali difformità" da questo articolo, dirottandola sul nuovo 36-bis. Si tratta di una scelta di sistema importante: l’art. 36 diventa la norma sui grandi abusi, mentre la flessibilità maggiore viene riservata agli scostamenti minori, statisticamente più frequenti nel patrimonio edilizio italiano.
La legittimazione attiva alla domanda di sanatoria è ampia. Possono presentarla sia il responsabile dell’abuso (committente, costruttore, direttore dei lavori, secondo l'art. 29 TUE) sia l’attuale proprietario dell’immobile, anche se diverso da chi ha materialmente eseguito l’opera. Quest'ultima previsione tutela l’acquirente in buona fede che si trova a dover gestire abusi pregressi del dante causa, salvo poi rivalersi sul venditore per i vizi di conformità urbanistica.
La doppia conformità: cuore e limite della norma
Il presupposto sostanziale è la doppia conformità: l’opera deve essere conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda. Significa che se Tizio nel 2010 ha costruito un ampliamento in zona oggi divenuta inedificabile per sopravvenuto vincolo paesaggistico, la sanatoria ex art. 36 è preclusa, anche se all’epoca il piano regolatore consentiva quell’intervento. Specularmente, se nel 2010 la zona era inedificabile e oggi è divenuta edificabile, la doppia conformità manca al primo dei due tempi. Il rigore di questo schema è stato più volte avallato dalla Corte Costituzionale, che ha qualificato la doppia conformità come principio fondamentale della legislazione statale in materia di governo del territorio, non derogabile dalle leggi regionali.
La verifica della doppia conformità impone al professionista incaricato di ricostruire l’evoluzione storica del regime urbanistico dell’area: piano regolatore generale o PUC vigenti all’epoca dell’intervento, varianti successive, vincoli sopravvenuti (paesaggistici, idrogeologici, sismici), regolamento edilizio comunale del tempo. È un’attività documentale onerosa, che richiede l’accesso agli archivi dell’ufficio tecnico comunale e, in caso di vincoli, della Soprintendenza. La giurisprudenza amministrativa è costante nel ritenere che l’onere probatorio della doppia conformità grava integralmente sul richiedente, e che in caso di dubbio l’amministrazione deve rigettare la domanda.
L’oblazione e il regime sanzionatorio economico
Il secondo comma fissa il prezzo della sanatoria: il rilascio del permesso è subordinato al pagamento di un’oblazione pari al doppio del contributo di costruzione che sarebbe stato dovuto se l’opera fosse stata realizzata regolarmente. Per gli interventi che la legge prevede gratuiti (ad esempio le opere di ristrutturazione di edifici unifamiliari sotto certe soglie, o gli interventi di edilizia residenziale convenzionata), l’oblazione è pari alla misura piena del contributo dell’art. 16, in deroga al regime di gratuità. Il Salva-casa 2024 ha soppresso la previsione precedente che, per le parziali difformità, calcolava l’oblazione solo sulla parte difforme: oggi il calcolo è sempre sull’intero intervento sanato, coerentemente con la circoscrizione dell’art. 36 ai soli abusi totali.
Il pagamento dell’oblazione è condizione di efficacia del permesso in sanatoria, non semplice modalità di esecuzione. Significa che, finché l’oblazione non è versata, il titolo non produce effetti e l’opera resta abusiva a tutti gli effetti. Sul piano pratico, l’amministrazione comunale quantifica l’importo nella delibera di rilascio e fissa un termine per il versamento; il mancato pagamento entro il termine determina la decadenza del provvedimento favorevole.
Il procedimento e il silenzio-rigetto
Il terzo comma disciplina i tempi: il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione entro sessanta giorni dalla domanda; decorso inutilmente tale termine, la richiesta si intende rifiutata. Si tratta di una delle poche ipotesi di silenzio-rigetto sopravvissute nell’ordinamento amministrativo italiano, dopo la generalizzazione del silenzio-assenso operata dalla legge 241/1990 e dalle riforme successive. La ratio è cautelativa: trattandosi di abusi gravi, il legislatore preferisce che l’inerzia dell’amministrazione equivalga a diniego, costringendo il richiedente a impugnare al TAR per ottenere una pronuncia espressa o un accertamento giurisdizionale di sussistenza dei requisiti.
La motivazione "adeguata" richiesta dalla norma impone all’ufficio comunale di esplicitare le ragioni urbanistiche, edilizie ed eventualmente paesaggistiche che giustificano accoglimento o rigetto. Una motivazione meramente apparente, o limitata al richiamo alla "non sanabilità" senza analisi dei due momenti di conformità, è viziata da eccesso di potere e annullabile in sede giurisdizionale.
Effetti penali della sanatoria
L’aspetto forse più rilevante per chi assiste il cliente è l’efficacia estintiva del reato. Il rilascio del permesso in sanatoria ex art. 36 estingue il reato di esecuzione di lavori in totale difformità o assenza di permesso previsto dall’art. 44 lett. b) TUE, secondo lo schema del cosiddetto "oblazione speciale". L’estinzione opera però solo se il provvedimento è esplicito e motivato: il silenzio-rigetto, ovviamente, non produce alcun effetto estintivo, e nemmeno una sanatoria condizionata al pagamento dell’oblazione finché questo non sia perfezionato.
L’effetto estintivo è limitato al reato edilizio puro. Restano fermi: i reati paesaggistici dell’art. 181 D.Lgs. 42/2004 (che richiedono un autonomo accertamento di compatibilità paesaggistica, oggi disciplinato per le difformità minori dal nuovo art. 36-bis comma 4), i reati sismici degli artt. 93 e 95 TUE per gli interventi in zone sismiche eseguiti senza autorizzazione preventiva, e soprattutto il reato di lottizzazione abusiva dell’art. 44 lett. c), che non è mai sanabile e comporta la confisca dei terreni e delle opere. Il professionista deve quindi mappare con cura il quadro vincolistico e penale prima di consigliare al cliente la strada della sanatoria.
Caso pratico: l’ampliamento di Caio
Caio, proprietario di una villetta in zona residenziale di completamento, nel 2018 ha realizzato un ampliamento di 60 metri quadrati al piano terra senza richiedere il permesso di costruire. Nel 2025, in occasione della vendita dell’immobile, l’acquirente Sempronio si accorge della difformità catastale ed edilizia. Caio si rivolge a un tecnico per valutare la sanatoria. Il tecnico verifica che: (a) nel 2018 il piano regolatore consentiva l’ampliamento entro l’indice di edificabilità residuo del lotto, e l’opera rientrava nei parametri; (b) nel 2025 il piano è stato modificato ma l’indice è stato confermato e l’ampliamento risulta ancora compatibile. La doppia conformità è soddisfatta. Caio presenta domanda ex art. 36, paga l’oblazione pari al doppio del contributo di costruzione (circa 14.000 euro nel caso concreto), ottiene il permesso in sanatoria entro sessanta giorni e perfeziona la vendita a Sempronio con regolare conformità urbanistica. Il reato dell’art. 44 lett. b) si estingue.
Quando la sanatoria non è praticabile
Se la doppia conformità manca anche solo in uno dei due tempi, l’art. 36 è precluso e l’unica strada è la demolizione, salvo verificare se l’intervento ricade nelle nuove ipotesi del 36-bis (parziali difformità o variazioni essenziali con conformità urbanistica solo al momento della domanda). In alcuni casi può essere utile attendere una variante urbanistica favorevole, ma l’attesa espone al rischio dell’irrogazione delle sanzioni amministrative dell’art. 31 (acquisizione gratuita al patrimonio comunale) o dell’art. 33, che chiudono definitivamente la finestra temporale per la sanatoria. Il consiglio operativo è quindi muoversi tempestivamente: una volta avviato il procedimento sanzionatorio comunale, il tempo gioca a sfavore del cliente.
Va infine ricordato che l’art. 36 non è strumento di condono straordinario: le grandi sanatorie del 1985, 1994 e 2003 sono state finestre temporali eccezionali, oggi chiuse. L’accertamento di conformità è invece uno strumento ordinario, sempre attivabile, ma proprio per questo soggetto al rigore della doppia conformità, che ne segna i confini di applicabilità.
Pronunce della Corte Costituzionale
Sentenza n. 42/2023
Inammissibilità
La Corte dichiara inammissibili le questioni sull'art. 36, comma 3, DPR 380/2001 (silenzio-rigetto sulla domanda di sanatoria) per difetto di motivazione sulla non manifesta infondatezza. Conferma comunque che la sanatoria edilizia richiede la doppia conformita' urbanistico-edilizia, principio fondamentale della materia.
Consulta la pronuncia su www.cortecostituzionale.itDomande frequenti
Cos'è l’accertamento di conformità ex art. 36 del Testo Unico Edilizia?
L’accertamento di conformità è la procedura che consente di sanare un’opera realizzata senza permesso di costruire o in totale difformità da esso, ottenendo a posteriori un permesso in sanatoria. Il presupposto fondamentale è la doppia conformità: l’intervento deve essere conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento in cui è stato realizzato sia al momento in cui si presenta la domanda. Possono attivarla il responsabile dell’abuso o l’attuale proprietario dell’immobile, fino alla scadenza dei termini sanzionatori dell’art. 31 e 33 e comunque prima dell’irrogazione delle sanzioni amministrative. Il rilascio è subordinato al pagamento di un’oblazione pari al doppio del contributo di costruzione. Dopo il Salva-casa 2024, l’art. 36 si applica solo agli abusi più gravi (totale difformità o assenza di titolo), mentre le parziali difformità seguono il nuovo art. 36-bis.
Cosa significa concretamente "doppia conformità" e perché è così importante?
La doppia conformità impone che l’opera abusiva risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente in due momenti distinti: quando è stata realizzata e quando si chiede la sanatoria. Se nel 2015 la zona era edificabile e oggi non lo è più per un vincolo sopravvenuto, la sanatoria è preclusa. Lo stesso vale al contrario: se l’opera era abusiva all’epoca anche solo per un parametro (altezza, distanze, indice volumetrico) e oggi sarebbe lecita, la sanatoria non è praticabile. Il principio è stato qualificato dalla Corte Costituzionale come fondamento del governo del territorio, non derogabile dalle leggi regionali. La verifica richiede un’analisi storica accurata della normativa urbanistica comunale, dei vincoli paesaggistici e idrogeologici, del regolamento edilizio del tempo. L’onere probatorio è interamente a carico del richiedente. Per le parziali difformità, dal 2024 esiste il regime più favorevole del 36-bis che richiede la sola conformità urbanistica al momento della domanda.
Quanto costa la sanatoria edilizia ex art. 36 e come si calcola l’oblazione?
L’oblazione è pari al doppio del contributo di costruzione che sarebbe stato dovuto se l’opera fosse stata realizzata regolarmente con permesso ordinario. Il contributo di costruzione si compone di due voci, oneri di urbanizzazione (primaria e secondaria) e costo di costruzione, calcolate dal Comune in base alle proprie tabelle parametriche, alla destinazione d'uso, alla superficie e al volume dell’intervento. Per gli interventi che la legge prevede gratuiti, l’oblazione è pari alla misura piena dell’art. 16 TUE, in deroga al regime di gratuità. Il Salva-casa 2024 ha eliminato la precedente disciplina che per le parziali difformità calcolava l’oblazione solo sulla parte difforme, perché tali fattispecie sono ora migrate sull’art. 36-bis. Il pagamento è condizione di efficacia del titolo: senza versamento perfezionato, il permesso in sanatoria non produce effetti e l’opera resta abusiva. I costi tecnici (asseverazione del professionista, pratiche, eventuali integrazioni catastali) si aggiungono e sono a carico del richiedente.
Cosa succede se il Comune non risponde entro 60 giorni alla domanda di sanatoria?
Si forma il silenzio-rigetto: la richiesta si intende automaticamente rifiutata e il richiedente può impugnare l’inerzia davanti al Tribunale Amministrativo Regionale entro sessanta giorni dalla scadenza. È una delle poche ipotesi residue di silenzio negativo nell’ordinamento, scelta volutamente dal legislatore per gli abusi edilizi gravi: la ratio è impedire che la passività dell’amministrazione equivalga a una sanatoria automatica di costruzioni non conformi. Davanti al TAR il ricorrente può chiedere sia l’accertamento dell’illegittimità del silenzio sia, nei limiti consentiti dalla giurisprudenza, una pronuncia di accertamento positivo dei requisiti di doppia conformità che obblighi il Comune a rilasciare il titolo. È bene ricordare che il silenzio-rigetto, a differenza di un provvedimento espresso favorevole, non estingue il reato edilizio dell’art. 44 lett. b): chi confidasse nell’efficacia estintiva del solo decorso del tempo si esporrebbe a conseguenze penali. Conviene sempre sollecitare formalmente il pronunciamento espresso prima di abbandonare la pratica.
Il rilascio del permesso in sanatoria estingue anche i reati paesaggistici e sismici?
No, l’effetto estintivo del permesso in sanatoria ex art. 36 è limitato al reato edilizio dell’art. 44 lett. b), cioè all’esecuzione dei lavori in totale difformità o in assenza del permesso. Restano fermi e autonomamente perseguibili i reati paesaggistici dell’art. 181 D.Lgs. 42/2004 quando l’opera ricade in zona vincolata: per questi serve un autonomo accertamento di compatibilità paesaggistica, oggi disciplinato per le difformità minori dal nuovo art. 36-bis comma 4 con parere vincolante della Soprintendenza. Restano altresì i reati sismici degli artt. 93 e 95 TUE per interventi in zone sismiche eseguiti senza autorizzazione o deposito preventivo, e soprattutto il reato di lottizzazione abusiva dell’art. 44 lett. c), che non è mai sanabile e comporta la confisca obbligatoria di terreni e opere. Il professionista deve quindi sempre verificare l’intero quadro vincolistico e penale prima di consigliare la sanatoria, perché in molti casi serve un percorso parallelo di compatibilità paesaggistica o di adeguamento sismico per chiudere completamente la posizione del cliente.