Art. 28 IRAP – Addizionale comunale e provinciale all’imposta regionale sulle atti…

Contesto storico: l’addizionale comunale e provinciale all’IRAP

L’art. 28 del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, faceva parte del disegno originario dell’IRAP come tributo regionale con una componente di compartecipazione anche per i comuni e le province. La norma prevedeva che, accanto all’aliquota regionale di base, potessero essere istituite con legge regionale un’addizionale comunale e un’addizionale provinciale all’IRAP, destinate a compensare il gettito che i Comuni e le Province avrebbero perso con la soppressione dei tributi locali prevista dal medesimo D.Lgs. 446/97 (in particolare l’ICIAP e altri tributi minori).

L’articolo è stato tuttavia abrogato dal D.Lgs. 10 aprile 1998, n. 137, prima che il meccanismo potesse entrare effettivamente a regime. La soppressione anticipata riflette il mutamento di indirizzo politico-fiscale verificatosi nel breve lasso di tempo tra l’approvazione del D.Lgs. 446/97 (dicembre 1997) e i decreti attuativi (1998), che hanno preferito mantenere distinti i flussi finanziari verso Regioni ed enti locali senza stratificare ulteriori addizionali sull’IRAP.

Il testo originario: struttura dell’addizionale

Il comma 1 del testo abrogato prevedeva che entro il 31 luglio 1999 ciascuna regione adottasse una legge regionale che stabilisse le aliquote minime dell’addizionale comunale e di quella provinciale all’IRAP. Le aliquote minime dovevano garantire un gettito pari al complesso delle somme devolute dalla regione ai Comuni e alle Province ai sensi dell’art. 27 (che disciplinava la compartecipazione degli enti locali al gettito IRAP) per l’anno d'imposta 1999. In parallelo, la regione era tenuta a ridurre la propria aliquota IRAP di base in misura pari alla somma delle due addizionali istituite, mantenendo la neutralità fiscale complessiva per i soggetti passivi.

Il comma 2 attribuiva ai Comuni e alle Province la facoltà di deliberare l’istituzione delle rispettive addizionali, previo intervento della legge regionale, e consentiva di aumentare l’aliquota dell’addizionale fino a una volta e mezza l’aliquota minima fissata dalla regione. La delibera era soggetta a pubblicazione per estratto sulla Gazzetta Ufficiale.

Il comma 3 disciplinava la determinazione delle basi imponibili provinciali e comunali: i soggetti passivi IRAP avrebbero dovuto ripartire la propria base imponibile complessiva seguendo gli stessi criteri previsti dall’art. 4, comma 2 (ripartizione tra regioni in base alle retribuzioni), applicati però a livello di singolo comune e singola provincia. Le aliquote delle addizionali deliberate dagli enti locali si sarebbero poi applicate alle rispettive basi imponibili così determinate.

Il comma 4 prevedeva che la legge regionale istitutiva delle aliquote minime non potesse avere effetto anteriore al secondo anno successivo all’entrata in vigore del D.Lgs. 446/97, ovvero non prima dell’anno d'imposta 2000, garantendo un periodo di adeguamento agli enti locali e ai contribuenti.

Le ragioni dell’abrogazione

L’abrogazione del meccanismo dell’addizionale locale all’IRAP è riconducibile a una pluralità di fattori:

• Complessità amministrativa: la ripartizione della base imponibile IRAP a livello di singolo comune avrebbe comportato oneri dichiarativi e di controllo molto elevati, specie per i soggetti con attività in numerosi comuni;
• Rischio di frammentazione delle aliquote: la coesistenza di centinaia di aliquote comunali e provinciali diverse avrebbe creato distorsioni competitive tra territori contigui, scoraggiando gli investimenti nelle aree con addizionali più alte;
• Preferenza per compartecipazioni dirette: il legislatore ha preferito garantire agli enti locali risorse tramite trasferimenti e compartecipazioni ai tributi erariali piuttosto che tramite addizionali autonomamente deliberate;
• Riforma del federalismo fiscale: il processo riformatore avviato con il D.Lgs. 56/2000 e proseguito con la L. 42/2009 e i suoi decreti attuativi ha disegnato un diverso assetto dei rapporti finanziari tra Stato, Regioni ed enti locali, rendendo superfluo il meccanismo dell’art. 28.

Il regime vigente: come sono finanziati oggi Comuni e Province

Dopo l’abrogazione dell’art. 28, il finanziamento degli enti locali legato al gettito IRAP è avvenuto attraverso diversi strumenti, tra cui:

• Compartecipazione all’IRPEF: i Comuni partecipano al gettito IRPEF prodotto nel proprio territorio attraverso l’addizionale comunale IRPEF (art. 1, D.Lgs. 360/1998);
• Fondi perequativi: il fondo di solidarietà comunale e altri meccanismi perequativi redistribuiscono il gettito IMU e TASI tra i Comuni;
• Trasferimenti statali: una quota del gettito IRAP e delle altre imposte regionali resta nelle casse regionali, che provvedono autonomamente ai trasferimenti verso i propri enti locali;
• IMU e canone unico: i tributi di natura patrimoniale e il canone unico patrimoniale (L. 160/2019) costituiscono oggi le principali entrate proprie di Comuni e Province.

Rilevanza attuale dell’art. 28

Pur abrogato, l’art. 28 conserva interesse storico-sistematico per comprendere l’architettura originaria del D.Lgs. 446/97 e le intenzioni del legislatore del 1997 in materia di autonomia fiscale degli enti locali. La sua abrogazione rapida (meno di cinque mesi dopo l’approvazione del decreto istitutivo) è emblematica delle difficoltà che hanno storicamente caratterizzato il percorso del federalismo fiscale italiano: le norme vengono adottate come parte di una riforma organica, ma poi soppresse o modificate prima di entrare effettivamente a regime, lasciando incompiuto il disegno sistematico originario.

Dal punto di vista pratico, nessun contribuente ha mai dovuto applicare l’addizionale comunale o provinciale all’IRAP prevista dall’art. 28 nel testo originario, e nessun ente locale ha mai adottato la delibera istitutiva dell’addizionale, poiché l’abrogazione è intervenuta prima della scadenza prevista per l’adozione delle leggi regionali.