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Art. 29 D.Lgs. 446/97 (IRAP) – Finanziamento delle città metropolitane
In vigore dal 01/01/1998
1. Le regioni, nell’attribuire alle città metropolitane le funzioni amministrative di competenza provinciale o affidate ai comuni, a norma dell’articolo 19 della legge 8 giugno 1990, n. 142, provvedono ad assegnare alle stesse quote del gettito di tributi regionali.
Avvertenza: il testo è pubblicato a fini informativi e divulgativi. Per casi specifici è sempre consigliato rivolgersi a un professionista abilitato.
In sintesi
Inquadramento sistematico dell’articolo 29
L’articolo 29 del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, si inserisce nella parte del decreto dedicata ai rapporti finanziari tra le regioni e gli enti locali, con particolare riferimento alle città metropolitane. La norma stabilisce che le regioni, nell’atto di attribuire alle città metropolitane le funzioni amministrative di competenza provinciale o affidate ai comuni, provvedano contestualmente ad assegnare loro quote del gettito dei tributi regionali, tra cui naturalmente l’IRAP.
La disposizione va letta nel contesto del federalismo fiscale della fine degli anni Novanta, che mirava a costruire un sistema di finanza territoriale più autonomo e responsabile, in cui ogni livello di governo disponesse di risorse proporzionate alle funzioni esercitate. Il D.Lgs. 446/97 non si limitò a istituire l’IRAP come tributo regionale, ma disciplinò anche i meccanismi di ridistribuzione del gettito verso gli enti locali, in un’architettura finanziaria complessiva che coinvolgeva comuni, province e città metropolitane.
Le città metropolitane nel quadro della L. 142/1990
Il riferimento all’art. 19 della L. 8 giugno 1990, n. 142, è fondamentale per comprendere l’ambito applicativo della norma. La L. 142/1990, poi confluita nel Testo Unico degli Enti Locali (D.Lgs. 267/2000), fu la prima legge organica sull’ordinamento delle autonomie locali in Italia e introdusse per la prima volta l’istituto della città metropolitana come ente di governo delle aree urbane di maggiore dimensione.
L’art. 19 della L. 142/1990 individuava originariamente nove aree metropolitane (Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli), alle quali veniva attribuita la facoltà di costituire città metropolitane attraverso procedure di riorganizzazione istituzionale. Le città metropolitane avrebbero dovuto assumere le funzioni provinciali e alcune funzioni comunali, in un’ottica di semplificazione istituzionale nelle aree urbane più complesse.
Al momento dell’adozione del D.Lgs. 446/97, il processo di istituzione delle città metropolitane non era ancora pienamente avviato, ma il legislatore volle inserire sin dall’origine la previsione del finanziamento di questi enti attraverso le risorse tributarie regionali, anticipando l’evoluzione istituzionale che avrebbe dovuto seguire.
Il meccanismo di attribuzione delle quote tributarie
L’art. 29 prevede che le regioni assegnino alle città metropolitane «quote del gettito di tributi regionali» in concomitanza con il trasferimento di funzioni amministrative. Il meccanismo è quindi condizionato e correlato: il finanziamento segue le funzioni. Non è previsto un automatismo statico nella ripartizione del gettito IRAP, ma una modulazione dinamica in funzione delle competenze effettivamente trasferite.
Tra i tributi regionali rilevanti ai fini di questa attribuzione, l’IRAP occupa naturalmente un posto centrale, data la sua rilevanza quantitativa nel bilancio regionale. Tuttavia, la norma parla genericamente di «tributi regionali», lasciando alle regioni la libertà di determinare quali tributi e in quale misura utilizzare per finanziare le città metropolitane, purché vi sia corrispondenza tra funzioni trasferite e risorse assegnate.
Questo approccio è coerente con il principio di autonomia regionale: la regione è libera di scegliere la composizione del pacchetto finanziario da trasferire (IRAP, addizionale IRPEF regionale, altri tributi), purché l’entità complessiva delle risorse sia adeguata alle funzioni attribuite. La determinazione quantitativa avviene nel contesto delle relazioni interistituzionali tra regione e città metropolitana, generalmente attraverso accordi o delibere regionali.
L’evoluzione del quadro normativo: dalla L. 142/1990 alla L. 56/2014
Il quadro normativo di riferimento per le città metropolitane è profondamente mutato nel corso degli anni successivi all’adozione del D.Lgs. 446/97. Il D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico degli Enti Locali) ha riordinato la materia, assorbendo le disposizioni della L. 142/1990. Successivamente, la L. 7 aprile 2014, n. 56 (cosiddetta «Legge Delrio») ha riformato profondamente l’ordinamento degli enti locali, istituendo le città metropolitane come enti territoriali di area vasta con effettiva sostituzione delle province nelle aree metropolitane, e disciplinando il relativo finanziamento.
Con la piena attuazione della L. 56/2014, le città metropolitane sono diventate realtà istituzionali operative (Roma Capitale, Milano, Napoli, Torino, Bari, Bologna, Firenze, Genova, Venezia, Reggio Calabria, Cagliari, Palermo, Catania, Messina). Il finanziamento di questi enti è oggi regolato da un insieme più articolato di disposizioni, che includono fondi perequativi, trasferimenti statali e compartecipazioni ai tributi locali, in un quadro che ha in parte superato la previsione originaria dell’art. 29.
Il principio sottostante: funzione e finanziamento devono coincidere
Al di là delle specifiche vicende normative, l’art. 29 esprime un principio di carattere generale che pervade il diritto tributario dell’autonomia territoriale: la correlazione tra esercizio delle funzioni pubbliche e disponibilità delle risorse necessarie a finanziarle. Questo principio, che la dottrina del federalismo fiscale sintetizza nell’espressione «no taxation without representation» declinata in chiave di finanza pubblica («no function without funding»), è alla base dell’architettura del D.Lgs. 446/97 nel suo complesso.
L’IRAP nasce come imposta regionale anche perché le regioni sono gli enti che finanziano il Servizio Sanitario Nazionale, che assorbe la maggior parte delle loro spese. Ma il gettito dell’IRAP non rimane interamente nelle casse regionali: una parte, secondo le disposizioni del decreto, viene ridistribuita verso gli enti locali in misura correlata alle funzioni che questi esercitano per conto della collettività locale. L’art. 29 è uno dei meccanismi attraverso cui si realizza questa redistribuzione verso le città metropolitane.
Rilevanza attuale e profili pratici
Nella pratica attuale, l’art. 29 mantiene rilevanza come fondamento normativo per la disciplina delle relazioni finanziarie tra regioni e città metropolitane relativamente al gettito IRAP e degli altri tributi regionali. Le leggi regionali e i provvedimenti amministrativi che disciplinano queste relazioni si fondano, tra l’altro, su questa disposizione, che continua a operare come norma di principio anche dopo le riforme istituzionali degli anni successivi.
Per i consulenti di enti locali e di città metropolitane, è importante tenere presente che le quote di gettito IRAP eventualmente attribuite alle città metropolitane non modificano la posizione del contribuente nei confronti dell’imposta: l’obbligazione tributaria rimane la stessa, e il soggetto passivo continua a presentare la dichiarazione e a versare l’imposta nelle forme ordinarie. La redistribuzione del gettito è un meccanismo interamente interno alla finanza pubblica, che non interferisce con gli adempimenti dei privati.
Domande frequenti
Cosa prevede l’art. 29 D.Lgs. 446/97 per le città metropolitane?
Stabilisce che le regioni, nell’attribuire funzioni amministrative provinciali o comunali alle città metropolitane ex art. 19 L. 142/1990, devono assegnare loro quote del gettito dei tributi regionali, tra cui l’IRAP, in misura proporzionata alle funzioni trasferite.
Il finanziamento delle città metropolitane con quote IRAP è automatico?
No. La norma prevede un meccanismo condizionato: le quote vengono assegnate contestualmente al trasferimento di funzioni. Non esiste una ripartizione fissa del gettito, ma una modulazione dinamica determinata dalla regione in funzione delle competenze effettivamente attribuite.
La L. 56/2014 ha superato l’art. 29 D.Lgs. 446/97?
Non formalmente: la disposizione è ancora in vigore come norma di principio. La L. 56/2014 (Legge Delrio) ha istituito le città metropolitane come enti operativi e ha disciplinato il loro finanziamento con norme più specifiche, che si aggiungono alla previsione generale dell’art. 29.
L’attribuzione di quote IRAP alle città metropolitane cambia gli obblighi del contribuente?
No. Il contribuente presenta la dichiarazione IRAP e versa l’imposta nelle forme ordinarie. La redistribuzione del gettito tra regione e città metropolitana è un meccanismo interno alla finanza pubblica, trasparente rispetto agli obblighi del soggetto passivo.
Quale principio esprime l’art. 29 nel sistema del federalismo fiscale italiano?
Il principio di correlazione tra funzioni pubbliche e risorse finanziarie: ogni ente che esercita funzioni deve disporre delle risorse necessarie a finanziarle. Il D.Lgs. 446/97 costruisce attorno all’IRAP un sistema di redistribuzione del gettito che realizza questo principio tra regioni ed enti locali.