Art. 19 T.U.B. — Partecipazioni al capitale delle banche

Commento del professionista

L'art. 19 T.U.B. e la disposizione cardine in materia di assetti proprietari delle banche: stabilisce il principio per cui ogni mutamento rilevante della compagine sociale di una banca non e libero, ma soggetto ad autorizzazione preventiva dell'autorita di vigilanza. La norma costituisce, insieme agli articoli 20, 21, 22, 24 e 25 T.U.B., il nucleo della disciplina sul controllo degli "assetti proprietari e di governance" delle banche italiane, riformata in profondita dal D.Lgs. 12/05/2015 n. 72 in attuazione della direttiva CRD IV (2013/36/UE) e oggi calata nel quadro del Single Supervisory Mechanism (SSM), dove la Banca Centrale Europea esercita la vigilanza diretta sulle Significant Institutions e indiretta, per il tramite della Banca d'Italia, sulle Less Significant Institutions. Per il consulente, l'avvocato bancario o il commercialista che assiste un investitore istituzionale, un family office o un'impresa industriale interessata a una partecipazione bancaria, l'art. 19 e il primo presidio normativo da verificare: ogni operazione di acquisto, conferimento, fusione o ristrutturazione che porti al superamento delle soglie va pianificata con largo anticipo rispetto al closing, perche l'autorizzazione richiede tempi tecnici significativi e una documentazione molto articolata.

La nozione di partecipazione qualificata e il principio di trasparenza degli assetti

La nozione di "partecipazione qualificata" rilevante ai fini dell'art. 19 e quella definita dall'art. 1, comma 2, lett. h-quater T.U.B., come "la partecipazione che comporta il controllo della societa o la possibilita di esercitare un'influenza notevole sulla stessa o, comunque, una partecipazione pari almeno al 10 per cento del capitale o dei diritti di voto". La soglia minima del 10% individua il presupposto applicativo: al di sotto, l'acquirente non e soggetto ad autorizzazione preventiva (salvo specifici obblighi informativi); al di sopra, scattano gli obblighi del Titolo II, Capo III del T.U.B. L'identificazione effettiva del soggetto rilevante richiede di considerare sia le partecipazioni dirette sia quelle indirette, sia i diritti di voto detenuti per il tramite di accordi parasociali, contratti di pegno, usufrutto, riporto, totale return swap o altri strumenti finanziari derivati che attribuiscano potere decisionale. La Circolare Banca d'Italia n. 285 del 17/12/2013, Parte III, Capitolo 1, e la fonte regolamentare di riferimento, integrata dagli orientamenti congiunti EBA/ESMA/EIOPA del 20/12/2016 (JC/GL/2016/01) sulla valutazione prudenziale dei candidati acquirenti.

Le soglie del 20%, 30% e 50% e il regime "a scaglioni"

Il sistema delle soglie graduate del comma 1 e funzionale al principio per cui la vigilanza prudenziale non si esercita una sola volta al momento dell'ingresso nella compagine, ma in modo progressivo a ogni passaggio di "qualita" del potere di influenza. La soglia del 20% segnala il passaggio dalla partecipazione qualificata "ordinaria" a una posizione di influenza significativa; la soglia del 30% coincide tradizionalmente con la presunzione legale di controllo di fatto in molte assemblee bancarie (essendo difficilmente raggiungibili maggioranze contrapposte stabili oltre tale percentuale); la soglia del 50% rappresenta il controllo di diritto. Ad ogni superamento, il candidato acquirente deve presentare alla Banca d'Italia (o, per le Significant Institutions, alla BCE per il tramite della Banca d'Italia) una nuova istanza, con la documentazione integrata che illustri la nuova posizione e l'impatto previsto sulla governance dell'intermediario. La regola si estende anche all'acquisizione del controllo a prescindere dalle soglie quantitative: chi acquisisce il controllo ex art. 23 T.U.B. (per esempio, in virtu di un patto parasociale che attribuisce la maggioranza dei voti esercitabili in assemblea ordinaria) e tenuto a richiedere l'autorizzazione anche se la partecipazione capitale sociale resta inferiore al 50%.

L'iter procedurale: dalla notifica preventiva alla decisione SSM

L'iter autorizzativo segue le scansioni della Joint ESAs Guidelines e degli artt. 22-27 della direttiva CRD IV come trasposti negli artt. 19-22 T.U.B. Il candidato acquirente trasmette alla Banca d'Italia una notifica preventiva corredata dalla documentazione richiesta dalla Circolare n. 285/2013: identificazione del candidato e dei suoi beneficiari effettivi, descrizione del progetto di acquisizione, business plan, risorse finanziarie impiegate (con prova della loro tracciabilita e provenienza lecita), informazioni su esperienza e reputazione. La Banca d'Italia conferma la ricezione e l'eventuale completezza entro due giorni lavorativi; da tale conferma decorre il periodo di valutazione, ordinariamente di sessanta giorni lavorativi, prorogabile per richieste integrative. Se l'intermediario e una Significant Institution sotto SSM, la Banca d'Italia istruisce il fascicolo, elabora una proposta di decisione e la trasmette alla BCE, che adotta il provvedimento finale (decisione di non opposizione o di divieto). Per le Less Significant Institutions, la decisione resta in capo alla Banca d'Italia. Il silenzio dell'autorita alla scadenza del termine vale come "non opposizione" all'acquisizione: il principio di certezza temporale e essenziale per la fluidita delle operazioni di M&A bancario.

I criteri di valutazione "fit and proper" e la sana e prudente gestione

La valutazione del candidato acquirente si articola su cinque criteri codificati dall'art. 19, comma 5 T.U.B. e dettagliati negli orientamenti congiunti JC/GL/2016/01: reputazione del candidato, reputazione e competenza dei soggetti che assumeranno funzioni di amministrazione e controllo, solidita finanziaria, capacita della banca di rispettare gli obblighi prudenziali dopo l'acquisizione, assenza di motivi ragionevoli per sospettare operazioni di riciclaggio o finanziamento del terrorismo connesse all'operazione. La reputazione e indagata attraverso casellario giudiziale, carichi pendenti, procedimenti amministrativi sanzionatori, verifiche presso le autorita estere competenti per il candidato non residente. La solidita finanziaria richiede la prova della capienza patrimoniale, non solo per l'acquisto iniziale ma anche per eventuali futuri interventi di rafforzamento del capitale (capacita di "support" come azionista significativo). La capacita prospettica di rispettare il framework prudenziale impone analisi del business plan, del modello di funding, dell'impatto sui ratio CET1, sui requisiti MREL e sulla resilienza in scenari di stress. La giurisprudenza amministrativa italiana e europea (Corte di Giustizia UE) ha consolidato il principio per cui la BCE e la Banca d'Italia godono di ampia discrezionalita tecnica nella valutazione, sindacabile solo per manifesta irragionevolezza o difetto di istruttoria.

I requisiti di onorabilita e correttezza dei partecipanti

Il comma 4 dell'art. 19 rinvia a un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze per la fissazione dei requisiti di onorabilita. Il riferimento attuale e il DM 23 novembre 2020 n. 169, "Regolamento in materia di requisiti e criteri di idoneita allo svolgimento dell'incarico degli esponenti aziendali delle banche [...]", che all'art. 4 disciplina specificamente l'onorabilita dei titolari di partecipazioni rilevanti: assenza di condanne penali per i reati indicati (delitti contro la pubblica amministrazione, contro il patrimonio, contro la fede pubblica, in materia tributaria, di riciclaggio, di usura, di abuso di mercato, falsita nelle comunicazioni sociali); assenza di applicazione di misure di prevenzione patrimoniali; assenza di interdizioni o inabilitazioni; assenza di provvedimenti sanzionatori della Banca d'Italia, della Consob o di autorita estere equivalenti per violazioni della disciplina bancaria, finanziaria, assicurativa o dei mercati. Il difetto sopravvenuto dei requisiti comporta l'obbligo dell'azionista di cedere la partecipazione eccedente la soglia rilevante entro il termine fissato dalla Banca d'Italia, pena la sospensione dei diritti di voto ex art. 24 T.U.B. Per i candidati persone giuridiche, i requisiti sono verificati in capo agli amministratori e ai beneficiari effettivi del candidato stesso, secondo la nozione di titolarita effettiva del D.Lgs. 231/2007 antiriciclaggio.

Il potere di divieto e le sanzioni dell'art. 144

Il comma 3 dell'art. 19 attribuisce alla Banca d'Italia (e, per via funzionale, alla BCE) il potere di vietare l'acquisizione ai soggetti che non forniscono le informazioni necessarie. Si tratta di un potere preventivo, distinto dalla revoca dell'autorizzazione gia concessa: opera quando, in pendenza del procedimento istruttorio, il candidato non collabori o produca documentazione manifestamente incompleta o inattendibile. Il provvedimento di divieto e impugnabile innanzi al TAR Lazio entro sessanta giorni, e in secondo grado al Consiglio di Stato; per le decisioni della BCE, la competenza e del Tribunale dell'Unione europea con appello alla Corte di Giustizia. L'acquisto effettuato in violazione dell'obbligo autorizzativo non e nullo dal punto di vista civilistico (la circolazione della proprieta resta efficace) ma comporta: l'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie dell'art. 144 T.U.B. (importi che possono raggiungere il 10% del fatturato annuo per le persone giuridiche); la sospensione dei diritti di voto sull'intera partecipazione ex art. 24 T.U.B.; l'obbligo di alienazione delle partecipazioni eccedenti entro il termine stabilito dall'autorita; la possibile responsabilita degli amministratori della banca per non aver vigilato sui mutamenti rilevanti della compagine.

Profili interpretativi e prassi operative

Sul piano operativo, l'esperienza degli ultimi anni ha mostrato che il procedimento ex art. 19 e particolarmente impegnativo per gli investitori finanziari complessi (fondi di private equity, hedge fund, veicoli di investimento offshore) per i quali la ricostruzione della catena di controllo e dei beneficiari effettivi richiede mappature dettagliate. La Circolare Banca d'Italia n. 285/2013 e stata oggetto di aggiornamenti successivi che hanno irrigidito gli oneri documentali, soprattutto in tema di antiriciclaggio (richieste di evidenze sulla provenienza dei fondi e sulla cooperazione del candidato con le indagini AML) e di valutazione dell'impatto della partecipazione sulla governance dell'intermediario. Per le operazioni a leva, l'autorita richiede la dimostrazione che il servizio del debito non graveri sui flussi di cassa della banca target, ne pregiudichera la capacita di rafforzamento patrimoniale. Per le acquisizioni cross-border, opera il meccanismo di cooperazione con le autorita di vigilanza dello Stato d'origine del candidato, secondo le procedure delineate dal Reg. (UE) 1024/2013 e dagli accordi multilaterali EBA. Il commercialista o l'avvocato che assista il candidato deve dunque coordinare il proprio lavoro con quello dei consulenti regolamentari italiani e, eventualmente, esteri, predisponendo il "Notification Package" secondo gli standard SSM da diversi mesi prima del closing.

Il rapporto con le altre norme del Titolo II

L'art. 19 non vive isolato: si inserisce in un sistema integrato che comprende l'art. 20 (obbligo di comunicazione di accordi parasociali e diritti di voto), l'art. 21 (richiesta di informazioni alla banca per i partecipanti), l'art. 22 (partecipazioni indirette), l'art. 24 (sospensione dei diritti di voto), l'art. 25 (requisiti di onorabilita), e gli artt. 26 e 26-bis (esponenti aziendali e idoneita degli amministratori). La lettura sistematica e fondamentale: una decisione sull'art. 19 puo dipendere dall'esito della valutazione ex art. 25 sui requisiti dei partecipanti, e puo a sua volta innescare l'applicazione dell'art. 24 (sospensione dei diritti di voto) se i requisiti vengono meno in seguito. Per i gruppi bancari, la disciplina si articola ulteriormente con l'art. 60 e seguenti, in materia di vigilanza consolidata, e con la disciplina delle partecipazioni in altre societa finanziarie (artt. 53 ss.). Il quadro complessivo riflette la scelta del legislatore italiano ed europeo di costruire un controllo strutturale sugli assetti proprietari delle banche, ritenuto strumento essenziale per la stabilita del sistema e per la fiducia dei depositanti.