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Art. 16 T.U.B. – Succursali in Italia di banche extracomunitarie
In vigore dal 01/01/1994
1. Le banche aventi sede legale in uno Stato extracomunitario possono stabilire succursali nel territorio della Repubblica previa autorizzazione della Banca d’Italia.
2. L’autorizzazione è rilasciata tenendo conto della condizione di reciprocità e quando:
a) sussiste accordo per la collaborazione tra la Banca d’Italia e le competenti autorità dello Stato extracomunitario;
b) la banca è sottoposta, nel paese d’origine, a vigilanza equivalente a quella prevista dal diritto dell’Unione europea;
c) la dotazione finanziaria della succursale non è inferiore al capitale minimo previsto per le banche italiane;
d) la banca è dotata, nel paese d’origine, della necessaria autorizzazione all’esercizio dell’attività bancaria.
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Redazione Legge in Chiaro
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In sintesi
Il regime delle banche extracomunitarie: la frontiera esterna del passaporto europeo
L'art. 16 del T.U.B. disciplina l'accesso al mercato bancario italiano da parte delle banche aventi sede legale in uno Stato extracomunitario, cioè non appartenente all'Unione europea. La norma rappresenta la frontiera esterna del sistema integrato europeo dei servizi bancari: mentre per le banche comunitarie opera il principio del mutuo riconoscimento e del passaporto europeo (artt. 15 e 17 T.U.B.), per le banche extra-UE è rimasto in vigore un regime autorizzatorio nazionale, costruito attorno al criterio della reciprocità e dell'equivalenza prudenziale. La ratio è chiara: un soggetto bancario sottoposto, nel paese d'origine, a un quadro regolatorio diverso da quello UE non può accedere automaticamente al mercato unico, ma deve dimostrare — sotto il vaglio della Banca d'Italia — di essere conforme a standard prudenziali, di trasparenza e di cooperazione tali da non costituire un fattore di rischio sistemico per l'ordinamento italiano e, indirettamente, per il sistema bancario europeo.
L'art. 16 si applica sia alle succursali in senso tecnico (sedi prive di personalità giuridica che effettuano direttamente in tutto o in parte le operazioni inerenti all'attività bancaria, ex art. 1 comma 1 lett. l T.U.B.) sia, mediante rinvio operato dall'art. 18 T.U.B., alle società finanziarie ammesse al mutuo riconoscimento controllate da banche con sede in Stati comunitari. Per il consulente che assiste gruppi bancari internazionali in operazioni di ingresso sul mercato italiano (banche statunitensi, britanniche post-Brexit, svizzere, giapponesi, cinesi, dei paesi del Golfo), la padronanza dell'art. 16 e della prassi applicativa della Banca d'Italia è il presupposto operativo di ogni valutazione preliminare di accesso.
L'autorizzazione preventiva: contenuto e procedura
Il comma 1 stabilisce il principio cardine: le banche extracomunitarie possono stabilire succursali nel territorio della Repubblica previa autorizzazione della Banca d'Italia. L'autorizzazione ha natura di provvedimento concessorio discrezionale, ancorato a criteri tipici e a valutazioni tecniche sulla stabilità del soggetto richiedente. Non si tratta di un atto dovuto: la Banca d'Italia conserva un margine valutativo significativo sui profili di rischio, sull'idoneità della struttura organizzativa proposta, sull'adeguatezza dei sistemi di controllo interno e antiriciclaggio, sui rapporti del gruppo bancario richiedente con il sistema finanziario internazionale.
La procedura autorizzatoria si svolge secondo le disposizioni operative contenute nella Circolare Banca d'Italia n. 285 del 17 dicembre 2013 (Disposizioni di vigilanza per le banche), in particolare nella Parte Prima, Titolo I, Capitolo 2, dedicato all'autorizzazione all'attività bancaria e alle succursali di banche extra-UE. Il procedimento prevede la presentazione di un'istanza corredata da una mole significativa di documentazione: statuto della banca-madre, ultimi tre bilanci certificati, attestazione dell'autorizzazione all'esercizio nello Stato d'origine, programma di attività della succursale, relazione sulla struttura organizzativa e sui sistemi di controllo interno, identificazione dei responsabili della succursale (con valutazione dei requisiti di professionalità, onorabilità e indipendenza ex art. 26 T.U.B.), piano industriale triennale, prova della dotazione finanziaria.
La condizione di reciprocità: significato e limiti
Il comma 2 lett. a) richiama la condizione di reciprocità come parametro generale di valutazione. La reciprocità, nella tradizione del diritto del commercio internazionale, esprime l'idea per cui uno Stato accorda un determinato trattamento agli operatori esteri nella misura in cui lo Stato d'origine accorda lo stesso trattamento ai propri operatori. Nel caso bancario, la Banca d'Italia verifica se le banche italiane possano insediare succursali nello Stato extra-UE di riferimento alle medesime condizioni di parità competitiva.
La portata pratica della condizione di reciprocità è oggi temperata da diversi fattori. In primo luogo, gli accordi internazionali in materia di servizi finanziari — in particolare il GATS (General Agreement on Trade in Services dell'OMC, allegato Servizi Finanziari) e gli accordi bilaterali UE-Paesi terzi — limitano la possibilità di applicare misure protezionistiche unilaterali. In secondo luogo, la prassi della Banca d'Italia tende a interpretare la reciprocità in chiave sostanziale: non si esige una rigorosa simmetria normativa, ma l'assenza di barriere ingiustificate e discriminatorie all'ingresso delle banche italiane. In terzo luogo, l'eventuale insussistenza della reciprocità non determina automaticamente il diniego: è uno dei fattori di ponderazione, da bilanciare con gli altri requisiti.
L'equivalenza della vigilanza nel paese d'origine
Il comma 2 lett. b) esige che la banca extra-UE sia sottoposta, nel paese d'origine, a una vigilanza equivalente a quella prevista dal diritto dell'Unione europea. Il giudizio di equivalenza è una categoria tecnico-giuridica complessa: non si richiede identità normativa, ma sostanziale conformità ai principi prudenziali fondamentali codificati dal pacchetto CRR/CRD (Regolamento UE 575/2013 e Direttiva 2013/36/UE, oggi nelle versioni CRR III e CRD VI 2024-2025) e dagli standard internazionali del Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria (Basilea III/IV).
Sono parametri ricorrenti del giudizio di equivalenza: l'esistenza di requisiti di capitale conformi al framework di Basilea (Common Equity Tier 1 ≥4,5%, Tier 1 ≥6%, Total Capital ≥8%, più riserve di conservazione del capitale e riserva anticiclica); l'esistenza di regole sulla liquidità (LCR ≥100%, NSFR ≥100%); l'esistenza di un sistema di vigilanza prudenziale efficace, con poteri ispettivi, sanzionatori e di intervento precoce; l'esistenza di norme di governance dei rischi e di sistemi di controllo interno; l'esistenza di disposizioni antiriciclaggio conformi agli standard FATF/GAFI. La Commissione europea, ai sensi dell'art. 107 CRR, può adottare decisioni di equivalenza con effetto generale per tutti gli Stati membri, agevolando il giudizio dell'autorità nazionale. Sono attualmente riconosciute equivalenti, ad esempio, le giurisdizioni di Stati Uniti (limitatamente alla regolazione federale), Canada, Giappone, Singapore, Hong Kong, Australia, Svizzera.
L'accordo di cooperazione tra autorità di vigilanza
Il comma 2 lett. a), nella sua formulazione integrata con il diritto UE, richiede inoltre la sussistenza di un accordo per la collaborazione tra la Banca d'Italia e le competenti autorità dello Stato extracomunitario. Si tratta di un requisito procedurale ma sostanzialmente decisivo: senza un canale formalizzato di scambio di informazioni — di norma un Memorandum of Understanding (MoU) — la Banca d'Italia non sarebbe in grado di esercitare un'efficace supervisione consolidata sulla succursale, né di reagire tempestivamente in caso di crisi della banca-madre estera.
Gli MoU disciplinano gli aspetti operativi della cooperazione: scambio di informazioni periodiche sui dati prudenziali, comunicazione di eventi rilevanti (sanzioni, crisi, modifiche dell'assetto societario), accesso reciproco a documentazione ispettiva, coordinamento nelle ispezioni on-site presso filiali estere, protocolli di gestione delle crisi transfrontaliere. La Banca d'Italia partecipa attivamente ai colleges of supervisors per i gruppi bancari internazionali significativi e collabora con la BCE nell'ambito del Meccanismo di Vigilanza Unico per le succursali di banche extra-UE significative (oltre 30 miliardi di euro di attivo).
La dotazione finanziaria della succursale
Il comma 2 lett. c) esige che la dotazione finanziaria della succursale non sia inferiore al capitale minimo previsto per le banche italiane. La regola riflette un principio di parità competitiva: la succursale extra-UE, pur non essendo un soggetto giuridicamente autonomo (è parte integrante della banca-madre estera, sprovvista di personalità giuridica), è patrimonialmente equiparata, sotto il profilo del capitale di dotazione, a una banca italiana ordinaria.
Il capitale minimo per le banche italiane è oggi fissato in 10 milioni di euro per le banche in forma di società per azioni e per le banche di credito cooperativo (con specifiche regole transitorie per le BCC aderenti ai gruppi bancari cooperativi). La Banca d'Italia, con la Circ. 285/2013, può richiedere dotazioni più elevate quando l'ampiezza e la complessità del programma di attività lo giustifichino. La dotazione finanziaria della succursale è patrimonio destinato all'attività in Italia e funge da prima copertura delle obbligazioni assunte verso la clientela italiana; in caso di crisi della banca-madre, essa rappresenta il primo presidio prima del coinvolgimento del capitale generale del gruppo.
Il regime di vigilanza sulla succursale: home country e host country
Una volta autorizzata, la succursale di banca extra-UE opera in Italia sotto un regime di vigilanza articolato. La Banca d'Italia esercita la vigilanza host-country: controlla la liquidità della succursale, l'osservanza delle norme italiane in materia di trasparenza bancaria (artt. 115-128-decies T.U.B.), antiriciclaggio (D.Lgs. 231/2007), tutela dei depositanti (adesione obbligatoria al Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi o a sistema equivalente), comportamento sui mercati italiani. L'autorità del paese d'origine conserva invece la vigilanza home-country sulla solvibilità complessiva della banca-madre e sul rispetto dei requisiti prudenziali consolidati.
Per le succursali significative (di norma con attivo superiore a 5 miliardi di euro o che rappresentino oltre il 2% del PIL italiano), la Banca d'Italia partecipa stabilmente ai colleges of supervisors e può chiedere informazioni dirette alla banca-madre. In caso di rilievi gravi sulla stabilità della banca-madre, la Banca d'Italia può adottare misure cautelari (limitazioni alle operazioni, blocco dei trasferimenti infragruppo, revoca dell'autorizzazione ai sensi dell'art. 14 T.U.B.).
Rapporto con la disciplina del MVU: ruolo della BCE
Per le succursali di banche extra-UE qualificate come significative nell'ambito del Meccanismo di Vigilanza Unico (Regolamento UE 1024/2013), la vigilanza è esercitata congiuntamente dalla Banca d'Italia e dalla Banca centrale europea. La BCE assume competenze dirette sulle succursali extra-UE delle banche significative, mentre la Banca d'Italia conserva i poteri sulle succursali meno significative. La procedura autorizzatoria per le succursali significative coinvolge la BCE nella fase decisionale, in coerenza con quanto previsto dall'art. 6-bis T.U.B. sulla partecipazione al MVU.
Profili pratici per il consulente: due diligence di accesso al mercato italiano
Per il consulente che assiste un gruppo bancario extra-UE nell'apertura di una succursale in Italia, l'art. 16 impone una due diligence pre-autorizzativa di notevole complessità. Le aree critiche da verificare sono: (i) lo status di equivalenza prudenziale del paese d'origine (decisioni della Commissione europea o, in assenza, valutazione autonoma della Banca d'Italia); (ii) l'esistenza e i contenuti di un MoU di cooperazione tra Banca d'Italia e autorità d'origine; (iii) la conformità della governance proposta agli artt. 26 (requisiti esponenti aziendali) e 53-bis T.U.B.; (iv) la struttura dei controlli interni e i sistemi antiriciclaggio; (v) la consistenza patrimoniale del gruppo bancario e l'eventuale presenza di rilievi prudenziali nello Stato d'origine; (vi) il rispetto delle sanzioni internazionali e degli embarghi (in particolare, dal 2022, le restrizioni a banche russe e bielorusse). I tempi della procedura sono significativi: di norma 6-12 mesi dall'avvio del confronto preliminare con la Banca d'Italia alla decisione autorizzatoria.
Distinzione rispetto alle banche comunitarie: il sistema integrato del passaporto europeo
L'art. 16 va letto in contrapposizione sistematica con l'art. 15 (operatività delle banche italiane in Stati comunitari) e l'art. 17 T.U.B. (operatività in Italia delle banche comunitarie). Per le banche comunitarie vale il principio del mutuo riconoscimento e del passaporto europeo bancario: una banca autorizzata in uno Stato membro può operare in tutti gli altri Stati UE mediante semplice notifica all'autorità d'origine, senza necessità di un'autonoma autorizzazione nel paese ospitante. Il regime extra-UE dell'art. 16 è invece un regime nazionale di accesso, in cui non opera il mutuo riconoscimento ma il vaglio individuale dell'autorità host. La distinzione riflette la diversa natura giuridica del mercato unico dei servizi finanziari: integrato e fondato sulla fiducia reciproca nei confronti delle autorità di vigilanza nazionali per le banche UE, frammentato e fondato su criteri di equivalenza prudenziale per le banche extra-UE.
Domande frequenti
Una banca extra-UE può aprire una succursale in Italia senza autorizzazione della Banca d'Italia?
No. L'art. 16 T.U.B. esige in via tassativa un'autorizzazione preventiva della Banca d'Italia. Non opera, per le banche con sede legale in Stati non appartenenti all'Unione europea, il principio del mutuo riconoscimento e del passaporto europeo previsto invece per le banche comunitarie (artt. 15 e 17 T.U.B.). L'autorizzazione, ancorata ai criteri della reciprocità, dell'equivalenza della vigilanza, della cooperazione tra autorità, della dotazione finanziaria e dell'autorizzazione all'esercizio nel paese d'origine, ha natura concessoria discrezionale ed è rilasciata secondo la procedura disciplinata dalla Circ. Banca d'Italia n. 285/2013. La presentazione di un'istanza incompleta o l'insussistenza anche di uno solo dei requisiti dell'art. 16 comma 2 comporta il rigetto della domanda.
Cosa si intende per «equivalenza» della vigilanza nel paese d'origine?
L'equivalenza non richiede identità normativa con il diritto UE, ma sostanziale conformità ai principi prudenziali fondamentali codificati dal pacchetto CRR/CRD (Reg. UE 575/2013 e Dir. 2013/36/UE) e dagli standard del Comitato di Basilea. Sono valutati: i requisiti di capitale conformi a Basilea III/IV (CET1 ≥4,5%, Tier 1 ≥6%, Total Capital ≥8%), i requisiti di liquidità (LCR, NSFR ≥100%), l'efficacia del sistema di vigilanza prudenziale, le regole di governance e controllo interno, le disposizioni antiriciclaggio conformi agli standard FATF. La Commissione europea può adottare decisioni di equivalenza con effetto generale (art. 107 CRR); in assenza, la valutazione è autonoma della Banca d'Italia. Sono attualmente riconosciute equivalenti, in tutto o in parte, le giurisdizioni di Stati Uniti, Canada, Giappone, Singapore, Hong Kong, Australia, Svizzera, Regno Unito post-Brexit.
La condizione di reciprocità è ancora un ostacolo concreto all'apertura di succursali da parte di banche extra-UE?
La reciprocità ex art. 16 comma 2 mantiene rilievo formale ma la sua portata pratica è temperata. In primo luogo, gli accordi internazionali sui servizi finanziari (GATS dell'OMC, accordi bilaterali UE-Paesi terzi) limitano la possibilità di applicare misure protezionistiche unilaterali. In secondo luogo, la prassi della Banca d'Italia interpreta la reciprocità in chiave sostanziale: non si esige rigorosa simmetria normativa, ma l'assenza di barriere ingiustificate e discriminatorie all'ingresso delle banche italiane nello Stato d'origine. In terzo luogo, l'eventuale carenza di reciprocità non determina diniego automatico ma è uno dei fattori di ponderazione, bilanciato con gli altri requisiti. La reciprocità diventa criticità reale solo quando lo Stato extra-UE applica restrizioni discriminatorie strutturali alle banche italiane.
Qual è il capitale minimo richiesto alla succursale di una banca extra-UE in Italia?
L'art. 16 comma 2 lett. c) esige che la dotazione finanziaria della succursale non sia inferiore al capitale minimo previsto per le banche italiane, oggi fissato in 10 milioni di euro per le banche in forma di società per azioni (Circ. Banca d'Italia n. 285/2013, Parte Prima, Titolo I, Capitolo 1). La Banca d'Italia può richiedere dotazioni più elevate quando l'ampiezza e la complessità del programma di attività lo giustifichino: per programmi che includano l'intermediazione mobiliare, la prestazione di servizi di investimento, l'attività di custodia o l'operatività sui mercati derivati, la dotazione richiesta è di norma significativamente superiore. La dotazione finanziaria è patrimonio destinato all'attività in Italia, costituisce prima copertura delle obbligazioni verso la clientela italiana e funge da primo presidio in caso di crisi della banca-madre estera.
Chi vigila sulla succursale extra-UE una volta autorizzata: Banca d'Italia o autorità d'origine?
La vigilanza è articolata secondo la distinzione tra home country e host country. La Banca d'Italia esercita la vigilanza host-country sulla succursale italiana: controlla la liquidità locale, l'osservanza delle norme italiane in materia di trasparenza bancaria (artt. 115-128-decies T.U.B.), antiriciclaggio (D.Lgs. 231/2007), tutela dei depositanti, comportamento sui mercati italiani. L'autorità del paese d'origine conserva la vigilanza home-country sulla solvibilità complessiva della banca-madre e sui requisiti prudenziali consolidati. Per le succursali significative nell'ambito del MVU, la BCE assume competenze dirette in coordinamento con la Banca d'Italia (art. 6-bis T.U.B.). I rapporti operativi sono regolati da Memorandum of Understanding (MoU) e dalla partecipazione ai colleges of supervisors. In caso di rilievi gravi sulla banca-madre, la Banca d'Italia può adottare misure cautelari fino alla revoca dell'autorizzazione ai sensi dell'art. 14 T.U.B.
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