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Art. 17 T.U.B. – Operatività all’estero delle banche italiane
In vigore dal 01/01/1994
1. Le banche italiane che intendono stabilire succursali in uno Stato comunitario ne danno comunicazione alla Banca d’Italia indicando lo Stato comunitario nel quale intendono insediarsi, il programma di attività, la struttura organizzativa e i nominativi dei responsabili della succursale.
2. Entro tre mesi dalla ricezione della comunicazione, la Banca d’Italia trasmette la comunicazione all’autorità competente dello Stato comunitario ospitante, salvo che sussistano motivi per dubitare dell’adeguatezza della struttura organizzativa della banca.
3. Le banche italiane comunicano preventivamente alla Banca d’Italia l’apertura di succursali in Stati extracomunitari.
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Redazione Legge in Chiaro
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In sintesi
L'operatività all'estero delle banche italiane: il rovescio del passaporto europeo
L'art. 17 del T.U.B. disciplina la proiezione estera delle banche italiane, cioè il regime giuridico applicabile quando una banca con sede legale in Italia intende stabilire succursali in altri Stati. La norma costituisce il rovescio sistematico dell'art. 16, che regola l'ingresso in Italia delle banche extra-UE, e si integra con l'art. 15, dedicato alle filiazioni e alle altre forme di insediamento delle banche italiane all'estero. Il quadro complessivo è retto da una distinzione fondamentale: il regime di libero stabilimento intracomunitario per le succursali in Stati UE, fondato sulla notifica e sul passaporto europeo, e il regime di comunicazione preventiva con vaglio rafforzato per le succursali in Stati extracomunitari.
L'art. 17 esprime, dal punto di vista italiano, il principio del mutuo riconoscimento bancario consacrato dalla Direttiva 2013/36/UE (CRD IV, oggi nella versione CRD VI 2024) e dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia: una banca regolarmente autorizzata in uno Stato membro può operare in tutti gli altri Stati UE senza necessità di una nuova autorizzazione, in virtù della fiducia reciproca tra autorità di vigilanza nazionali e dell'armonizzazione prudenziale realizzata dal diritto UE. La banca italiana non chiede un'autorizzazione all'autorità dello Stato ospitante: si limita a notificare l'intenzione alla Banca d'Italia, che a sua volta trasmette la notifica all'autorità host attivando il procedimento europeo.
Il comma 1: comunicazione preventiva e contenuto della notifica
Il comma 1 disciplina la fattispecie principale: l'apertura di succursali in uno Stato comunitario. La banca italiana che intende insediarsi all'estero in regime di stabilimento dà comunicazione alla Banca d'Italia, indicando: (i) lo Stato comunitario nel quale intende insediarsi; (ii) il programma di attività; (iii) la struttura organizzativa della succursale; (iv) i nominativi dei responsabili della succursale. Il contenuto della notifica è specificato in dettaglio dalla Circolare Banca d'Italia n. 285 del 17 dicembre 2013, Parte Prima, Titolo III, Capitolo 1 (Espansione territoriale all'estero), che ricalca quanto previsto dagli artt. 35-39 della Direttiva 2013/36/UE.
Il programma di attività deve descrivere le operazioni che la succursale intende svolgere, scelte tra quelle del catalogo di attività riconosciute al mutuo riconoscimento (Allegato I CRD IV: raccolta del risparmio tra il pubblico, operazioni di prestito, leasing finanziario, servizi di pagamento, emissione di mezzi di pagamento, prestazione di garanzie, gestione di sistemi di pagamento, intermediazione di cambio, partecipazione a emissioni di valori mobiliari, consulenza in materia di investimenti, custodia e amministrazione di valori, intermediazione in materia di servizi finanziari). Le attività estranee al catalogo non sono assistite dal passaporto e richiedono un'autorizzazione specifica nello Stato ospitante.
La struttura organizzativa include: la sede, gli spazi operativi, il numero previsto di dipendenti, l'organigramma, i sistemi informatici di collegamento con la sede italiana, le procedure di controllo interno, le linee di reporting verso il management italiano. I nominativi dei responsabili devono essere accompagnati dalla documentazione comprovante i requisiti di professionalità, onorabilità e indipendenza ex art. 26 T.U.B., requisiti che si applicano anche ai responsabili delle succursali estere in coerenza con la disciplina europea sulla governance bancaria.
Il comma 2: il vaglio prudenziale e il potere di blocco
Il comma 2 stabilisce il meccanismo procedurale: entro tre mesi dalla ricezione della comunicazione, la Banca d'Italia trasmette la comunicazione all'autorità competente dello Stato comunitario ospitante, salvo che sussistano motivi per dubitare dell'adeguatezza della struttura organizzativa della banca. Il termine di tre mesi è speculare al termine previsto dall'art. 35 della Direttiva 2013/36/UE per la comunicazione intracomunitaria delle succursali.
La trasmissione non è un atto meramente dichiarativo: la Banca d'Italia conserva un potere di vaglio prudenziale. Se ritiene che la struttura organizzativa della banca, alla luce del programma di attività estero proposto, presenti carenze tali da compromettere la sana e prudente gestione, può non procedere alla trasmissione, bloccando di fatto l'operazione di stabilimento. La decisione di blocco deve essere motivata e comunicata alla banca con un provvedimento amministrativo, suscettibile di impugnazione davanti al TAR del Lazio (giurisdizione esclusiva su atti della Banca d'Italia ex art. 133 c.p.a.).
I motivi tipici di blocco riguardano: inadeguatezza dei sistemi di governo societario; insufficienza dei sistemi di controllo interno e di gestione dei rischi; carenze nel sistema antiriciclaggio; assenza di adeguata capacity della banca di gestire l'espansione transfrontaliera; situazioni di crisi o pre-crisi della banca-madre; pendenza di procedimenti sanzionatori rilevanti. Una volta intervenuta la trasmissione, scatta il termine di due mesi entro cui l'autorità host-country può comunicare alla Banca d'Italia eventuali condizioni per l'esercizio dell'attività in materia di interesse generale (art. 36 CRD IV); decorso tale termine, la succursale può iniziare l'operatività.
Il comma 3: le succursali in Stati extracomunitari
Il comma 3 disciplina l'apertura di succursali in Stati extracomunitari: le banche italiane comunicano preventivamente alla Banca d'Italia l'apertura. La norma è apparentemente simile a quella del comma 1, ma il significato sostanziale è profondamente diverso. Per le succursali in Stati UE, la notifica attiva un meccanismo di mutuo riconoscimento procedimentalizzato a livello europeo. Per le succursali in Stati extra-UE, non opera alcun mutuo riconoscimento: la banca italiana deve in ogni caso ottenere l'autorizzazione dall'autorità del paese ospitante, secondo le regole nazionali di quel paese (regole speculari a quelle dell'art. 16 T.U.B. italiano).
La comunicazione alla Banca d'Italia in regime extra-UE ha quindi una funzione di vigilanza italiana: consente alla Banca d'Italia di valutare i rischi che l'espansione in un paese terzo comporta per la banca italiana stessa (rischio paese, rischio sanzioni, rischio reputazionale, rischio operativo), nonché di coordinarsi con le autorità del paese ospitante prima dell'apertura. La Banca d'Italia può richiedere alla banca italiana informazioni supplementari, esigere modifiche al progetto, prescrivere condizioni o limiti operativi, e in casi estremi opporsi all'iniziativa se ritiene che essa metta a rischio la stabilità della banca.
Il regime extra-UE è oggi particolarmente delicato in alcuni contesti geopolitici: l'apertura di succursali in Stati soggetti a sanzioni internazionali (Russia dopo il 2022, Iran, Corea del Nord, parte della Bielorussia) è di fatto preclusa; l'operatività in giurisdizioni a rischio antiriciclaggio (FATF lista grigia o nera) richiede presidi rafforzati; le succursali in centri offshore sono soggette a verifiche stringenti sulla finalità economica e sulla trasparenza.
Il passaporto europeo bancario: il quadro UE di riferimento
L'art. 17 si inserisce nel sistema del passaporto europeo bancario codificato dalla Direttiva 2013/36/UE (CRD IV) e dal Regolamento UE 575/2013 (CRR), oggi nelle versioni CRR III e CRD VI in vigore dal 2025. Il passaporto è il diritto della banca autorizzata in uno Stato membro a operare in tutti gli altri Stati UE attraverso due modalità: (i) lo stabilimento di succursali (libera circolazione delle imprese, art. 49 TFUE), disciplinato dagli artt. 35-37 CRD; (ii) la libera prestazione di servizi senza succursale (art. 56 TFUE), disciplinata dall'art. 39 CRD. Le due modalità si differenziano per il grado di radicamento nel mercato ospitante: la succursale è una struttura permanente, la libera prestazione è episodica e non implica presenza fisica.
Il principio cardine del passaporto è la vigilanza home-country: la banca opera all'estero sotto la primaria supervisione dell'autorità del paese d'origine, in coerenza con il principio della fiducia reciproca tra autorità europee. L'autorità host-country conserva poteri residuali in materia di liquidità, comportamento sui mercati, trasparenza verso la clientela, antiriciclaggio (art. 51 CRD). La distinzione tra competenze home e host è uno snodo critico nella governance europea della vigilanza bancaria, oggi rafforzato dall'integrazione del Meccanismo di Vigilanza Unico (Reg. UE 1024/2013) per le banche significative.
L'integrazione con il MVU: il ruolo della BCE
Per le banche italiane qualificate come significative nell'ambito del Meccanismo di Vigilanza Unico — di norma quelle con attivo superiore a 30 miliardi di euro o ad altre soglie qualitative — la vigilanza prudenziale è esercitata direttamente dalla Banca centrale europea, con il supporto della Banca d'Italia (cfr. art. 6-bis T.U.B.). In questo contesto, la comunicazione ex art. 17 T.U.B. per l'apertura di succursali in altri Stati membri si svolge in coordinamento tra Banca d'Italia e BCE, secondo le procedure del Single Supervisory Mechanism. La BCE assume un ruolo sostanziale nella valutazione dei profili prudenziali dell'espansione transfrontaliera delle banche significative italiane, partecipando ai colleges of supervisors e ai joint supervisory teams.
Profili pratici: l'espansione transfrontaliera delle banche italiane
Per il consulente che assiste banche italiane nell'espansione estera, l'art. 17 impone una pianificazione articolata. Le fasi tipiche sono: (i) scouting strategico del mercato di destinazione e analisi di opportunità; (ii) confronto preliminare informale con la Banca d'Italia per testare l'orientamento sulla notifica; (iii) predisposizione del fascicolo di notifica completo (programma di attività, struttura organizzativa, nominativi responsabili, business plan, valutazione dei rischi); (iv) notifica formale alla Banca d'Italia e gestione del termine di tre mesi; (v) interazione con l'autorità host-country dopo la trasmissione; (vi) eventuale recepimento delle condizioni operative comunicate dall'host nei due mesi successivi; (vii) apertura formale della succursale e adempimenti operativi (iscrizione registri locali, integrazione sistemi IT, attivazione dei controlli interni transfrontalieri). Per le banche significative MVU, le fasi si intrecciano con il coordinamento BCE-Banca d'Italia. La storia recente dell'espansione internazionale delle banche italiane (Intesa Sanpaolo in Europa centro-orientale e Egitto, UniCredit nella rete CEE, Banca Mediolanum in Spagna e Germania) offre esempi paradigmatici di applicazione dell'art. 17.
Distinzione succursale e libera prestazione di servizi senza stabilimento
L'art. 17 si occupa specificamente delle succursali, cioè delle sedi operative permanenti prive di personalità giuridica. Diverso è il regime della libera prestazione di servizi senza stabilimento, disciplinato in via complementare a livello europeo (art. 39 CRD IV) e applicabile quando la banca italiana presta servizi bancari in un altro Stato UE in modo occasionale, senza struttura permanente nel paese ospitante. La distinzione tra le due modalità di operatività transfrontaliera è oggi sfumata dalla diffusione delle tecnologie digitali: una banca italiana che offre conti correnti online a clienti europei attraverso un'app mobile può rientrare nel regime di libera prestazione o, in funzione della stabilità del rapporto, integrare uno stabilimento «virtuale» soggetto al regime delle succursali. La giurisprudenza della Corte di Giustizia (causa C-296/00, Carpenter; cause sui servizi finanziari online) ha progressivamente delimitato il confine, riconoscendo la presenza di stabilimento quando l'attività è organizzata in modo stabile e continuativo verso il mercato del paese ospitante.
Domande frequenti
Una banca italiana ha bisogno dell'autorizzazione di un'autorità francese o tedesca per aprire una succursale a Parigi o Francoforte?
No. Per le succursali in Stati membri dell'Unione europea opera il principio del mutuo riconoscimento e del passaporto europeo bancario: la banca italiana non chiede un'autorizzazione all'autorità host-country francese o tedesca, ma si limita a comunicare preventivamente alla Banca d'Italia, ai sensi dell'art. 17 comma 1 T.U.B., indicando lo Stato di insediamento, il programma di attività, la struttura organizzativa e i nominativi dei responsabili della succursale. Entro tre mesi la Banca d'Italia trasmette la comunicazione all'autorità competente francese o tedesca (ACPR, BaFin), che a sua volta dispone di due mesi per comunicare eventuali condizioni di esercizio in materia di interesse generale. Dopo questi termini la succursale può iniziare l'operatività. La banca italiana opera nel paese ospitante sotto la primaria vigilanza home-country della Banca d'Italia (e, per le banche significative, della BCE), con poteri residuali dell'autorità host in materia di liquidità, trasparenza, antiriciclaggio.
Cosa accade se la Banca d'Italia ritiene la struttura organizzativa della banca inadeguata all'espansione?
L'art. 17 comma 2 prevede che la Banca d'Italia trasmette la comunicazione all'autorità host entro tre mesi, salvo che sussistano motivi per dubitare dell'adeguatezza della struttura organizzativa della banca. È un autentico potere di blocco prudenziale: la trasmissione non è atto meramente dichiarativo, ma esito di un vaglio sostanziale. La Banca d'Italia, se rileva carenze gravi nei sistemi di governo societario, nei controlli interni, nella gestione dei rischi, nei presidi antiriciclaggio, o se la banca attraversa una fase di crisi o pre-crisi, può non procedere alla trasmissione. La decisione di blocco è adottata con provvedimento motivato, suscettibile di impugnazione davanti al TAR del Lazio entro 60 giorni (giurisdizione esclusiva ex art. 133 c.p.a.). Il blocco è misura significativa e non frequente: di norma la Banca d'Italia preferisce il confronto preliminare informale con la banca per correggere le carenze prima della notifica formale, evitando il contenzioso amministrativo.
Per aprire una succursale a Londra dopo la Brexit o a New York vale lo stesso regime?
No. Londra (Regno Unito post-Brexit) e New York (Stati Uniti) sono oggi Stati extracomunitari ai fini del T.U.B. e si applica l'art. 17 comma 3, non i commi 1-2. Le banche italiane comunicano preventivamente alla Banca d'Italia l'apertura, ma non opera il mutuo riconoscimento. La banca italiana deve in ogni caso ottenere l'autorizzazione dall'autorità del paese ospitante (FCA/PRA per il Regno Unito, OCC/Federal Reserve/state regulators per gli Stati Uniti), secondo le regole nazionali di quel paese. La comunicazione alla Banca d'Italia ha funzione di vigilanza italiana: consente di valutare i rischi dell'espansione (rischio paese, rischio sanzioni, rischio reputazionale, rischio operativo) e di coordinarsi con l'autorità host prima dell'apertura. La Banca d'Italia può richiedere informazioni supplementari, esigere modifiche al progetto, prescrivere condizioni o limiti operativi, e in casi estremi opporsi all'iniziativa se ritiene che metta a rischio la stabilità della banca italiana.
La banca italiana può prestare servizi in altri paesi UE senza aprire una succursale?
Sì, in regime di libera prestazione di servizi senza stabilimento (art. 56 TFUE, art. 39 della Direttiva 2013/36/UE recepita in Italia con disposizioni complementari al T.U.B.). Si tratta di una modalità di operatività transfrontaliera diversa dalla succursale: la banca italiana presta servizi bancari in un altro Stato UE senza struttura permanente locale, operando in modo occasionale o digitale. La procedura è ancora più snella della notifica di succursale: la banca comunica alla Banca d'Italia l'attività che intende svolgere; la Banca d'Italia trasmette la comunicazione all'autorità host entro un mese e l'attività può iniziare immediatamente. La distinzione fra succursale e libera prestazione è oggi sfumata dalla diffusione delle tecnologie digitali: una banca italiana che offre conti correnti online a clienti europei può rientrare nell'una o nell'altra modalità in funzione della stabilità del rapporto. La Corte di Giustizia ha riconosciuto la presenza di stabilimento quando l'attività è organizzata in modo stabile e continuativo verso il mercato del paese ospitante.
Chi vigila sulla succursale italiana all'estero: Banca d'Italia, autorità ospitante o BCE?
La vigilanza è articolata secondo il principio della vigilanza home-country. La Banca d'Italia (autorità d'origine) esercita la vigilanza primaria sulla solvibilità complessiva della banca italiana e sulla sua attività anche all'estero, in coerenza con il principio della fiducia reciproca tra autorità europee. L'autorità host-country conserva poteri residuali in materia di liquidità della succursale, comportamento sui mercati, trasparenza verso la clientela, antiriciclaggio (art. 51 CRD IV). Per le banche italiane qualificate come significative nell'ambito del Meccanismo di Vigilanza Unico (Reg. UE 1024/2013, di norma attivo superiore a 30 miliardi di euro), la vigilanza prudenziale è esercitata direttamente dalla Banca centrale europea, con il supporto della Banca d'Italia. La BCE coordina i colleges of supervisors e i joint supervisory teams per i grandi gruppi italiani (Intesa Sanpaolo, UniCredit, Banco BPM, Monte dei Paschi di Siena, Mediobanca, BPER), assumendo un ruolo sostanziale nella valutazione dell'espansione transfrontaliera in regime di passaporto europeo.
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