Articolo 231 Codice della Strada – Abrogazione di norme precedentemente in vigore

L'art. 231 C.d.S. abroga espressamente le norme previgenti sulla circolazione stradale, incluso il D.P.R. 393/1959, dal 1° gennaio 1993.

Ratio

L'articolo 231 del Codice della Strada (D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285) rappresenta la clausola abrogativa espressa che chiude, in modo sistematico e definitivo, una stagione normativa durata oltre sessant'anni. La ratio profonda di questa disposizione va letta alla luce dell'intero progetto di codificazione avviato con la legge delega 13 maggio 1991, n. 190, con cui il Parlamento aveva incaricato il Governo di riordinare organicamente la disciplina della circolazione stradale, eliminando la stratificazione normativa che si era accumulata dal 1933 in poi.

La scelta del legislatore delegato di procedere attraverso un'abrogazione espressa — e non meramente tacita o implicita — risponde a una precisa esigenza di certezza del diritto. L'abrogazione tacita, che opera per incompatibilità tra norme successive, lascia sempre margini di incertezza interpretativa: il giurista deve verificare caso per caso se la norma più recente sia effettivamente incompatibile con quella precedente, oppure se le due disposizioni possano coesistere in settori applicativi distinti. L'abrogazione espressa, per contro, risolve il problema alla radice: il legislatore indica nominativamente — per numero, data e, ove necessario, singolo articolo — le disposizioni che cessano di avere vigore, senza lasciare spazio a dubbi interpretativi.

Questo approccio è coerente con i principi della buona tecnica legislativa codificati, successivamente, dalla circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 2 maggio 2001 sulle regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi, la quale, al punto 11, raccomanda espressamente l'uso dell'abrogazione espressa ogni qualvolta si proceda a una riforma organica di settore. Il D.Lgs. 285/1992, anticipando questa prassi codificata, costituisce dunque un modello di tecnica legislativa avanzata per l'epoca in cui fu adottato.

Vi è, inoltre, una ratio di semplificazione dell'ordinamento: il quadro normativo previgente era composto da provvedimenti eterogenei per fonte (regi decreti, decreti-legge, leggi ordinarie, decreti del Presidente della Repubblica), per contenuto (norme di comportamento, norme sanzionatorie, norme organizzative) e per epoca di adozione (dal 1933 agli anni '80). Tale frammentazione rendeva difficoltosa l'applicazione quotidiana della disciplina, sia per gli operatori delle forze dell'ordine sia per i cittadini e i loro consulenti legali. L'abrogazione espressa operata dall'art. 231 libera il campo, consentendo al nuovo Codice di imporsi come l'unico punto di riferimento normativo primario in materia.

Analisi

Dal punto di vista della tecnica normativa, l'art. 231 si configura come una norma a contenuto negativo: essa non introduce una nuova disciplina sostanziale, ma si limita a dichiarare l'inefficacia pro futuro di un insieme determinato di disposizioni. Il meccanismo è quello dell'abrogazione espressa nominativa, che produce effetti ex nunc — ossia dalla data di entrata in vigore del nuovo Codice, il 1° gennaio 1993 — e non ex tunc, lasciando quindi intatta la rilevanza giuridica delle norme abrogate per i fatti e i rapporti costituiti sotto la loro vigenza.

Il provvedimento più significativo nell'elenco abrogato è, senza dubbio, il decreto del Presidente della Repubblica 15 giugno 1959, n. 393, noto come il "vecchio Codice della Strada". Tale decreto rappresentava il testo normativo di riferimento per la disciplina della circolazione stradale in Italia per oltre trent'anni: approvato in attuazione della delega conferita dalla legge 24 luglio 1959, n. 617, esso aveva già sostituito, a sua volta, la normativa del periodo fascista e del dopoguerra, razionalizzando la disciplina in un momento di profonda trasformazione della mobilità italiana, segnato dalla motorizzazione di massa degli anni del boom economico. Con l'abrogazione del D.P.R. 393/1959, il legislatore del 1992 chiude definitivamente quella stagione, riconoscendo che le esigenze della circolazione stradale moderna — sicurezza attiva e passiva, tutela ambientale, disciplina europea, sistemi telematici di controllo — richiedevano un impianto normativo radicalmente rinnovato.

Altrettanto rilevante è l'abrogazione del regio decreto 8 dicembre 1933, n. 1740 (regolamento di esecuzione del T.U. sulla circolazione stradale dell'epoca) e del regio decreto-legge 16 dicembre 1935, n. 2771, che aveva introdotto disposizioni in materia di patenti di guida. Si tratta di provvedimenti risalenti al periodo corporativo, adottati in un contesto storico-sociale radicalmente diverso da quello degli anni '90, e la loro sopravvivenza fino al 1993 era già di per sé un'anomalia, giustificata solo dall'assenza di una riforma organica del settore.

Particolarmente degna di nota è la tecnica dell'abrogazione parziale, adottata per alcune disposizioni. La legge 12 febbraio 1958, n. 126, ad esempio, è abrogata "ad eccezione dell'art. 14": questa formula segnala che il legislatore ha valutato, articolo per articolo, la compatibilità delle singole disposizioni con il nuovo impianto normativo, scegliendo di conservare quelle ancora utili o non ancora sostituite da norme equivalenti nel nuovo Codice. Analogamente, la legge 24 novembre 1981, n. 689, è abrogata solo "per la parte relativa al T.U. sulla circolazione stradale", lasciando intatta la sua portata per la disciplina generale delle sanzioni amministrative, che continua a operare come legge di sistema per tutto il diritto amministrativo sanzionatorio italiano.

L'abrogazione delle leggi degli anni '70 e '80 — tra cui la legge 10 febbraio 1982, n. 38, in materia di norme sul personale del Ministero dei trasporti, e la legge 16 ottobre 1984, n. 703, relativa alla disciplina della revisione dei veicoli — testimonia la volontà del legislatore di ricomprendere nel nuovo Codice anche le norme di carattere organizzativo e amministrativo che si erano stratificate negli anni, evitando una riforma solo parziale che avrebbe lasciato in vita frammenti normativi di difficile coordinamento.

Sotto il profilo sistematico, l'art. 231 va letto in combinato disposto con le disposizioni del capo II del titolo VI del medesimo D.Lgs. 285/1992 (artt. 233–245), dedicato alle disposizioni transitorie. Queste ultime svolgono una funzione complementare e indispensabile rispetto all'abrogazione espressa: esse disciplinano il regime giuridico applicabile ai rapporti pendenti al momento dell'entrata in vigore del nuovo Codice, alle licenze e alle autorizzazioni rilasciate sotto il vigore della normativa previgente, agli atti amministrativi adottati e non ancora divenuti definitivi, e alle procedure sanzionatorie già avviate. Senza le norme transitorie, l'abrogazione secca del vecchio ordinamento avrebbe creato vuoti normativi potenzialmente dirompenti per la continuità amministrativa dello Stato.

Quando si applica

L'art. 231 C.d.S. non è una norma di condotta, bensì una norma di sistema: essa non trova "applicazione" in senso tradizionale — come accade per le norme che regolano comportamenti o attribuiscono diritti e obblighi — bensì opera come criterio ordinamentale di successione normativa nel tempo. La sua rilevanza pratica emerge in contesti specifici in cui sia necessario determinare quale normativa sia applicabile a una determinata fattispecie.

Il primo e più frequente contesto applicativo è quello del diritto intertemporale in materia sanzionatoria. L'art. 1 della legge 689/1981, nella sua perdurante vigenza come normativa generale sulle sanzioni amministrative, sancisce il principio di irretroattività della legge sanzionatoria sfavorevole e, a fortiori, l'applicabilità della norma più favorevole ai fatti commessi prima della sua entrata in vigore (il cosiddetto principio del favor rei, recepito dall'art. 3, comma 3, D.Lgs. 285/1992 nel suo testo originario). Questo significa che, per violazioni al Codice della Strada commesse prima del 1° gennaio 1993 e ancora in corso di definizione successivamente a tale data, il giudice o l'autorità amministrativa procedente deve applicare la normativa vigente al momento del fatto, salvo che quella successiva sia più favorevole. L'art. 231 delimita con precisione quale fosse la normativa vigente fino al 31 dicembre 1992.

Il secondo contesto rilevante riguarda le controversie in materia di patenti di guida rilasciate prima del 1993. Eventuali procedimenti di revoca, sospensione o annullamento di patenti conseguite sotto il regime del D.P.R. 393/1959 devono essere valutati alla luce della normativa vigente al momento del rilascio per quanto attiene ai requisiti di validità dell'atto originario, mentre le conseguenze sanzionatorie di condotte successive sono governate dal nuovo Codice. L'art. 231 è il referente normativo che consente di identificare con precisione la soglia temporale tra i due regimi.

Il terzo ambito applicativo è quello del contenzioso amministrativo relativo ad atti emanati sulla base di disposizioni ora abrogate. Se un'ordinanza comunale del 1992 aveva imposto un divieto di circolazione in forza di una norma del D.P.R. 393/1959, la verifica della legittimità di tale atto deve avvenire parametrandola alla normativa in vigore al momento della sua adozione: le disposizioni abrogate dall'art. 231 restano il parametro di legittimità per gli atti emanati sotto la loro vigenza, anche dopo la loro abrogazione.

Infine, in chiave storico-giuridica e dottrinale, l'art. 231 è il punto di riferimento essenziale per ricostruire l'evoluzione normativa del diritto della circolazione stradale in Italia, nonché per risolvere questioni di diritto transitorio che, sebbene sempre meno frequenti con il passare degli anni, possono ancora emergere in procedimenti penali per reati stradali commessi prima del 1993 (ad esempio, in ipotesi di revisione o di procedimenti per responsabilità civile con lunga latenza).

Connessioni

L'art. 231 C.d.S. non è una norma isolata: essa si inserisce in una rete di connessioni sistematiche che ne amplificano la portata e ne arricchiscono il significato giuridico.

In primo luogo, il collegamento con l'art. 1 del medesimo D.Lgs. 285/1992 è fondamentale. L'art. 1 definisce l'oggetto e la finalità del Codice, stabilendo che esso disciplina la circolazione dei pedoni, degli animali e dei veicoli sulle strade, nonché la sicurezza e la fluidità della circolazione. L'art. 231, abrogando le norme previgenti, garantisce che l'art. 1 non sia una mera dichiarazione di intenti, ma il vero incipit di un sistema normativo autonomo e autosufficiente. Senza l'abrogazione espressa, le norme del vecchio D.P.R. 393/1959 avrebbero continuato a sopravvivere come fonti parallele, creando potenziali conflitti interpretativi.

In secondo luogo, il collegamento con il capo II del titolo VI (artt. 233–245) è, come già accennato, strutturale: le disposizioni transitorie e finali sono il pendant positivo dell'abrogazione operata dall'art. 231. Mentre quest'ultimo elimina le norme previgenti, le disposizioni transitorie costruiscono i ponti normativi necessari a garantire la continuità degli effetti giuridici già prodotti sotto il vecchio regime. In particolare, l'art. 233 detta i principi generali sulla successione normativa; gli artt. 234–239 disciplinano la sorte delle licenze, delle autorizzazioni e delle abilitazioni rilasciate prima del 1993; gli artt. 240–243 regolano i procedimenti sanzionatori pendenti; gli artt. 244–245 dettano disposizioni finali sull'entrata in vigore.

In terzo luogo, l'art. 231 va coordinato con l'art. 230 C.d.S., che delega al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti l'adozione del regolamento di esecuzione e di attuazione del Codice (il D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495). Anche il vecchio regolamento di esecuzione del D.P.R. 393/1959 — il D.P.R. 30 giugno 1959, n. 420, anch'esso incluso nell'elenco delle norme abrogate dall'art. 231 — viene così sostituito dal nuovo regolamento, completando la sostituzione dell'intero apparato normativo primario e secondario.

Vi è poi un collegamento fondamentale con la legge 24 novembre 1981, n. 689, in materia di depenalizzazione e sanzioni amministrative. Come si è detto, l'art. 231 abroga la legge 689/1981 solo "per la parte relativa al T.U. sulla circolazione stradale", preservandone il nucleo essenziale come normativa generale sulle sanzioni amministrative. Il nuovo Codice della Strada non richiama espressamente la legge 689/1981 come normativa di riferimento residuale, ma la giurisprudenza amministrativa e la dottrina hanno da subito riconosciuto che le disposizioni generali della 689/1981 (in tema di accertamento, contestazione, notifica, opposizione, riscossione delle sanzioni) continuano ad applicarsi in via suppletiva e complementare alle sanzioni amministrative del C.d.S., per quanto non espressamente derogato.

Un ulteriore collegamento sistematico va segnalato con il diritto comunitario ed europeo. Il D.Lgs. 285/1992 fu adottato anche in attuazione di direttive europee in materia di patenti di guida (in particolare la direttiva 80/1263/CEE sul modello comunitario di patente), di omologazione dei veicoli e di sicurezza stradale. L'abrogazione del vecchio quadro normativo nazionale era dunque funzionale anche all'adeguamento dell'ordinamento italiano agli standard comunitari, in un'ottica di armonizzazione che ha continuato a guidare le successive modifiche del Codice (si pensi al D.Lgs. 59/2011 in materia di patenti, in attuazione della direttiva 2006/126/CE).

Infine, l'art. 231 si inscrive nel più ampio fenomeno della delegificazione e della semplificazione normativa che ha caratterizzato la legislazione italiana degli anni '90, parallelo alle grandi codificazioni di quel periodo: il codice del consumo, il testo unico delle disposizioni in materia edilizia, il testo unico sull'immigrazione. In ciascuno di questi provvedimenti, la clausola abrogativa espressa svolge la stessa funzione di pulizia ordinamentale assolta dall'art. 231 nel settore della circolazione stradale, confermando la scelta sistematica del legislatore italiano di quel decennio di privilegiare la certezza del diritto attraverso l'enucleazione di testi normativi unici e autosufficienti.