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Art. 229 C.d.S. – Attuazione di direttive comunitarie
In vigore dal 1° gennaio 1993 (D.Lgs. 285/1992)
1. Salvo i casi di attuazione disposti dalla legge comunitaria ai sensi dell’art. 4 della legge 9 marzo 1989, n. 86, le direttive comunitarie, nelle materie disciplinate dal presente codice, sono recepite con decreti dei Ministri della Repubblica, secondo le competenze loro attribuite, da emanarsi entro i termini dalle stesse indicati o, comunque, non oltre dodici mesi dalla loro pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Comunità europea.
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In sintesi
L'art. 229 del Codice della Strada disciplina il recepimento delle direttive comunitarie in materia stradale mediante decreti ministeriali entro dodici mesi.
Ratio
L'articolo 229 del Codice della Strada (D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285) si inserisce nel quadro delle norme di diritto internazionale privato e di adattamento dell'ordinamento italiano al diritto dell'Unione Europea, con specifico riferimento al settore della circolazione stradale. La disposizione risponde a un'esigenza fondamentale di coordinamento tra il livello normativo sovranazionale e quello nazionale: le direttive europee, per loro natura, non sono direttamente applicabili negli ordinamenti degli Stati membri senza un atto di recepimento interno, a differenza dei regolamenti UE che hanno invece efficacia diretta.
La ratio della norma è dunque duplice. Da un lato, essa assicura la certezza giuridica mediante la previsione di un termine massimo per il recepimento — dodici mesi dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee, oggi Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea — evitando che l'inerzia del legislatore o dell'esecutivo lasci in vigore norme italiane difformi da quelle europee per un tempo indeterminato. Dall'altro, la norma individua negli atti ministeriali (decreti dei Ministri) lo strumento privilegiato di recepimento, coerentemente con la natura tecnica e settoriale delle materie del codice della strada, che difficilmente richiedono interventi di rango primario se già il quadro legislativo di base è stato definito dal codice stesso.
Il fondamento costituzionale di questo meccanismo si rinviene nell'art. 11 e nell'art. 117 della Costituzione, che consacrano la partecipazione dell'Italia all'ordinamento europeo e il vincolo del rispetto degli obblighi comunitari da parte sia dello Stato centrale sia delle Regioni. La disposizione dell'art. 229 C.d.S. si poneva, alla data della sua entrata in vigore (1° gennaio 1993), come norma di chiusura del sistema, prevedendo una procedura semplificata di adeguamento alle direttive comunitarie senza dover ricorrere ogni volta a una legge del Parlamento.
Analisi
Il testo dell'art. 229 C.d.S. si articola in un unico comma che contiene tre elementi normativi essenziali: (i) l'ambito di applicazione, (ii) lo strumento di recepimento e (iii) il termine entro cui il recepimento deve avvenire.
(i) Ambito di applicazione e clausola di esclusione. La norma opera una distinzione fondamentale tra due ipotesi. La prima — esclusa dall'ambito applicativo dell'art. 229 — riguarda i casi in cui il recepimento delle direttive avviene attraverso la c.d. legge comunitaria, prevista dall'art. 4 della legge 9 marzo 1989, n. 86 (c.d. "legge La Pergola"). Quest'ultima legge aveva introdotto uno strumento annuale — la legge comunitaria — con cui il Parlamento italiano delegava il Governo ad attuare le direttive europee, oppure le recepiva direttamente. Quando una direttiva veniva inclusa nella legge comunitaria annuale, il recepimento seguiva le regole di quella sede normativa e non richiedeva l'applicazione dell'art. 229. La seconda ipotesi — quella regolata dall'articolo in esame — riguarda invece tutti gli altri casi, ossia le direttive nelle materie del Codice della Strada che non siano state inserite nella legge comunitaria: per questi, il recepimento spetta ai Ministri competenti mediante decreto.
È opportuno segnalare che la legge n. 86/1989 è stata successivamente abrogata e sostituita dalla legge 4 febbraio 2005, n. 11 (c.d. "legge Buttiglione"), e poi da questa dalla legge 24 dicembre 2012, n. 234 (legge sulle norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione Europea). Tali evoluzioni normative incidono sull'interpretazione attuale del richiamo contenuto nell'art. 229 all'art. 4 della legge n. 86/1989: il riferimento deve intendersi oggi come richiamo alle corrispondenti disposizioni della legge n. 234/2012 che disciplinano il recepimento tramite legge di delegazione europea (già legge comunitaria).
(ii) Strumento di recepimento: il decreto ministeriale. La norma prevede che il recepimento avvenga mediante "decreti dei Ministri della Repubblica, secondo le competenze loro attribuite". Questa formulazione è coerente con il principio di attribuzione delle competenze ministeriali: ogni Ministro è competente per i profili della direttiva che rientrano nella sua sfera di attribuzioni. Nel contesto del Codice della Strada, i Ministeri tipicamente coinvolti sono il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (già Ministero dei Lavori Pubblici), il Ministero dell'Interno (per i profili di ordine pubblico e sicurezza stradale) e il Ministero della Salute (per i profili sanitari, come quelli relativi alla guida in stato di ebbrezza o all'idoneità psicofisica dei conducenti). La scelta del decreto ministeriale, invece del decreto del Presidente della Repubblica o della legge ordinaria, risponde all'esigenza di snellezza e rapidità: le materie tecniche del codice della strada — come i requisiti dei veicoli, le omologazioni, le emissioni, le caratteristiche dei dispositivi di sicurezza — possono essere aggiornate con atti di rango secondario senza coinvolgere il Parlamento, purché il quadro legislativo primario sia già stato definito.
(iii) Il termine di recepimento. L'art. 229 prevede un doppio termine: quello indicato dalla direttiva stessa (le direttive UE fissano normalmente un termine entro cui gli Stati membri devono recepirle) e, in ogni caso, il termine massimo di dodici mesi dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee. Il termine dei dodici mesi costituisce quindi un limite interno che non si aggiunge, ma si sovrappone, al termine europeo: se la direttiva prevede un termine più breve, quello prevale; se il termine europeo è più lungo di dodici mesi, la norma italiana impone un recepimento anticipato rispetto all'obbligo comunitario, il che è sempre lecito (gli Stati possono anticipare il recepimento, ma non ritardarlo oltre il termine europeo). Se invece la direttiva non indica alcun termine, il termine italiano di dodici mesi funge da limite massimo assoluto.
Profili di diritto europeo. La mancata attuazione di una direttiva nel termine previsto espone lo Stato italiano a una procedura di infrazione da parte della Commissione europea (art. 258 TFUE), che può sfociare in una condanna della Corte di Giustizia dell'UE e, in caso di persistente inadempimento, in sanzioni pecuniarie (art. 260 TFUE). Sul piano interno, la mancata attuazione nei termini può far sorgere la responsabilità dello Stato per i danni subiti dai singoli, qualora la direttiva attribuisse loro diritti sufficientemente precisi e incondizionati (c.d. principio Francovich, sancito dalla Corte di Giustizia nelle cause riunite C-6/90 e C-9/90).
Evoluzione del quadro normativo di riferimento. Dopo l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona (2009) e la progressiva armonizzazione del diritto europeo del trasporto stradale, una parte significativa delle norme in materia di circolazione stradale non viene più introdotta mediante direttive che richiedono recepimento, ma direttamente mediante regolamenti dell'UE (di efficacia diretta). Questo ha ridotto, in pratica, l'operatività dell'art. 229, che tuttavia rimane norma vigente per le direttive che continuano a essere emanate in materia (si pensi alle direttive su patenti di guida, sulla gestione della sicurezza delle infrastrutture stradali, sulla tachigrafìa, ecc.).
Quando si applica
L'art. 229 C.d.S. si applica ogniqualvolta il legislatore europeo emana una direttiva che incide su materie disciplinate dal Codice della Strada e tale direttiva non viene inclusa nella legge di delegazione europea (già legge comunitaria). In tal caso, i Ministri competenti hanno l'obbligo di adottare i relativi decreti ministeriali di recepimento entro i termini di legge.
Le materie del C.d.S. che più frequentemente richiedono interventi di recepimento di direttive europee comprendono:
La norma non si applica, per espressa previsione, quando la direttiva sia già oggetto di recepimento tramite legge di delegazione europea, né quando la fonte europea assuma la forma di regolamento (direttamente applicabile senza necessità di recepimento).
Connessioni
L'art. 229 C.d.S. si connette a un articolato sistema di norme, tanto interne quanto europee:
Connessioni interne al Codice della Strada: la disposizione costituisce la norma di chiusura del sistema sanzionatorio e regolamentare del C.d.S., assicurando che le innovazioni introdotte dal legislatore europeo possano essere tempestivamente recepite senza necessità di attendere un intervento parlamentare. Va letta in combinato disposto con l'art. 230 C.d.S. (disposizioni finali) e con l'art. 1 C.d.S. (finalità del codice), che stabilisce l'obiettivo della sicurezza della circolazione stradale cui si raccordano tutte le norme del codice, comprese quelle di derivazione europea.
Connessioni con la legge n. 86/1989 (legge La Pergola) e ss.: il richiamo all'art. 4 della legge n. 86/1989 introduce il collegamento con il sistema generale di adattamento dell'ordinamento italiano al diritto dell'UE. Come già osservato, tale riferimento deve oggi intendersi aggiornato alla legge n. 234/2012, che disciplina la partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione del diritto europeo, prevedendo tra gli strumenti principali la legge di delegazione europea (per il recepimento delle direttive) e la legge europea (per la risoluzione di casi di infrazione).
Connessioni con il diritto dell'UE: la norma si raccorda con l'art. 288 TFUE (già art. 249 TCE), che definisce gli atti giuridici dell'Unione e stabilisce che le direttive vincolano gli Stati membri quanto al risultato da raggiungere, lasciando agli organi nazionali la scelta della forma e dei mezzi. Si connette altresì con il principio del primato del diritto UE e con la giurisprudenza della Corte di Giustizia in tema di efficacia diretta verticale delle direttive inattuate nei termini.
Connessioni con le norme costituzionali: il fondamento costituzionale dell'art. 229 si rinviene negli artt. 11 e 117 Cost. L'art. 117, co. 1, Cost. (come modificato dalla legge cost. n. 3/2001) dispone espressamente che la potestà legislativa è esercitata nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario (oggi: dell'Unione europea), rendendo il rispetto degli obblighi di recepimento un dovere costituzionale oltre che europeo.
Connessioni con le norme di organizzazione ministeriale: la distribuzione della competenza tra i Ministri "secondo le competenze loro attribuite" richiama i decreti legislativi di organizzazione dei Ministeri (in particolare il D.Lgs. n. 300/1999 e le successive modifiche) e i rispettivi decreti di organizzazione interna. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti è il principale soggetto competente, ma intervengono anche il Ministero dell'Interno (per i profili di sicurezza pubblica e ordine stradale) e il Ministero della Salute (per i requisiti psicofisici dei conducenti).
Domande frequenti
Cosa prevede l'art. 229 del Codice della Strada?
L'art. 229 C.d.S. stabilisce il meccanismo mediante il quale le direttive dell'Unione Europea nelle materie disciplinate dal Codice della Strada vengono recepite nell'ordinamento italiano. Salvo i casi in cui il recepimento avvenga tramite la legge di delegazione europea (già legge comunitaria), il compito spetta ai Ministri competenti, che devono adottare appositi decreti ministeriali entro i termini indicati dalla direttiva stessa o, comunque, entro dodici mesi dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell'UE.
Entro quanto tempo devono essere recepite le direttive europee in materia di circolazione stradale?
Ai sensi dell'art. 229 C.d.S., i decreti ministeriali di recepimento devono essere emanati entro i termini indicati dalla direttiva stessa o, in ogni caso, entro dodici mesi dalla pubblicazione della direttiva nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea. Se la direttiva prevede un termine più breve, quel termine si applica; se non ne prevede alcuno, il limite massimo è di dodici mesi.
Chi è competente a recepire le direttive europee nelle materie del Codice della Strada?
La competenza spetta ai Ministri della Repubblica "secondo le competenze loro attribuite". In materia di circolazione stradale, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti è il principale soggetto competente, ma possono intervenire anche il Ministero dell'Interno (per i profili di sicurezza pubblica) e il Ministero della Salute (per i requisiti psicofisici dei conducenti). Se la direttiva riguarda profili di competenza di più Ministeri, il decreto può essere adottato congiuntamente (decreto interministeriale).
Cosa succede se l'Italia non recepisce una direttiva in materia di circolazione stradale nei termini previsti?
Il mancato recepimento di una direttiva UE nei termini espone l'Italia a una procedura di infrazione da parte della Commissione europea (art. 258 TFUE), che può portare a una condanna della Corte di Giustizia dell'UE e, in caso di persistente inadempimento, a sanzioni pecuniarie (art. 260 TFUE). Sul piano interno, se la direttiva inattuata attribuisce diritti precisi e incondizionati ai singoli, questi possono agire contro lo Stato italiano per il risarcimento del danno subito a causa del ritardato recepimento, secondo i principi elaborati dalla Corte di Giustizia nella sentenza Francovich.
La norma si applica anche ai regolamenti europei in materia di circolazione stradale?
No. L'art. 229 C.d.S. si riferisce esclusivamente alle direttive dell'Unione Europea, che per loro natura vincolano gli Stati quanto al risultato da raggiungere ma richiedono un atto di recepimento interno. I regolamenti UE, invece, ai sensi dell'art. 288 TFUE, hanno efficacia diretta e generale in tutti gli Stati membri senza necessità di recepimento: si applicano automaticamente nell'ordinamento italiano dalla data della loro entrata in vigore, senza bisogno di alcun decreto ministeriale.
Il decreto ministeriale di recepimento può modificare norme del Codice della Strada?
Il decreto ministeriale adottato ai sensi dell'art. 229 C.d.S. è un atto di rango secondario (regolamentare) e, come tale, non può derogare o modificare le disposizioni di rango primario contenute nel Codice della Strada (D.Lgs. n. 285/1992), che è una fonte di rango legislativo. Il decreto può disciplinare i profili tecnici e attuativi nelle materie coperte dalla direttiva, ma per modificare norme del codice occorre un atto di rango primario (decreto legislativo o legge). Se il recepimento richiede modifiche a norme primarie, la direttiva deve essere attuata tramite la legge di delegazione europea e non mediante il meccanismo semplificato dell'art. 229.
Qual è il rapporto tra l'art. 229 C.d.S. e la legge n. 234/2012?
L'art. 229 C.d.S. richiama, per definire il proprio ambito di applicazione, l'art. 4 della legge n. 86/1989 (c.d. legge La Pergola), che disciplinava il meccanismo della legge comunitaria annuale. Tale legge è stata abrogata e sostituita, nel tempo, dalla legge n. 11/2005 e poi dalla legge n. 234/2012, che attualmente regolamenta la partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione del diritto dell'UE, prevedendo tra i principali strumenti la legge di delegazione europea e la legge europea. Il richiamo dell'art. 229 C.d.S. all'art. 4 della legge n. 86/1989 deve oggi intendersi come riferimento alle corrispondenti disposizioni della legge n. 234/2012: la norma del codice della strada si applica, cioè, solo quando il recepimento della direttiva non avvenga tramite la legge di delegazione europea.
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