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Ultimo aggiornamento: 19 Maggio 2026
Fonte: Normattiva.it · Gazzetta Ufficiale

Testo dell'articoloVigente

Informazione giuridica di carattere generale — Il presente contenuto costituisce informazione giuridica di carattere generale e non sostituisce in alcun modo il parere di un avvocato iscritto all’Albo. La norma riportata è tratta da fonti ufficiali (Normattiva, Gazzetta Ufficiale) e il commento ha finalità divulgativa. Per la valutazione del caso specifico è necessario consultare un professionista abilitato.

L’art. 2 del Testo Unico della Finanza (TUF) chiarisce un principio fondamentale del nostro ordinamento dei mercati: MEF, Banca d’Italia e CONSOB non operano in un’isola normativa nazionale, ma esercitano i propri poteri in armonia con il diritto dell’Unione europea, partecipano al Sistema Europeo di Vigilanza Finanziaria (SEVIF) e tengono conto di linee guida e raccomandazioni delle Autorita europee di vigilanza. Per intermediari vigilati, gestori di mercato, emittenti e investitori questo significa che la regola applicabile spesso non si trova solo nel TUF, ma anche in regolamenti UE direttamente applicabili e in Q&A o orientamenti ESMA. Vediamo come tradurre questo principio in scelte operative concrete.

Prima degli esempi: il quadro normativo

L’art. 2 TUF stabilisce che le Autorita nazionali (MEF, Banca d’Italia, CONSOB) operano “in armonia” con il diritto dell’Unione europea, applicano regolamenti e decisioni UE e tengono conto delle raccomandazioni delle Autorita europee di vigilanza (AEV). La norma riconosce inoltre che Banca d’Italia e CONSOB fanno parte del SEVIF e partecipano alle attivita di ESMA (mercati finanziari), EBA (banche) ed EIOPA (assicurazioni e fondi pensione), nonche al Comitato europeo per il rischio sistemico (ESRB).

Questo significa, in pratica, che la vigilanza italiana non e piu “solo italiana”: una parte rilevante delle regole su servizi di investimento, abusi di mercato, gestione collettiva del risparmio, trasparenza informativa degli emittenti, prodotti di investimento al dettaglio e cripto-attivita arriva da regolamenti UE (direttamente applicabili) e da direttive recepite. Il TUF e i regolamenti CONSOB/Banca d’Italia diventano quindi un livello tra altri livelli, da leggere insieme alle fonti europee.

Per chi opera sui mercati, conoscere questa architettura serve a due scopi: (i) capire quale fonte prevale quando il TUF tace o sembra in tensione con il diritto UE; (ii) sapere dove cercare le interpretazioni ufficiali (orientamenti ESMA, Q&A, opinioni tecniche) che le Autorita nazionali tendono ad applicare in concreto.

SEVIF: ESMA, EBA, EIOPA, ESRB

Il SEVIF (Sistema Europeo di Vigilanza Finanziaria), introdotto con i regolamenti UE 1093, 1094 e 1095 del 2010, e una rete di vigilanza composta da:

L’art. 2 TUF inserisce esplicitamente Banca d’Italia e CONSOB in questa rete: le due Autorita non si limitano a recepire le regole UE, ma partecipano ai comitati e ai board che le elaborano, contribuiscono a Q&A e orientamenti e cooperano nello scambio di informazioni con le omologhe estere. Per un intermediario vigilato questo si traduce in regole tendenzialmente uniformi a livello UE, ma anche in standard interpretativi che vengono “ereditati” dall’Italia tramite ESMA.

Raccomandazioni e comply-or-explain

Gli orientamenti (“guidelines”) e le raccomandazioni delle AEV non sono regolamenti direttamente applicabili: tecnicamente sono atti di soft law. Tuttavia, in base ai regolamenti istitutivi (es. art. 16 reg. UE 1095/2010 per ESMA), le Autorita nazionali e gli operatori vigilati sono tenuti al meccanismo di comply-or-explain: entro un termine stabilito devono dichiarare se intendono conformarsi e, in caso negativo, spiegarne le ragioni in modo trasparente.

In pratica, sia Banca d’Italia sia CONSOB tendono a dichiarare la propria intenzione di conformarsi (“comply”) agli orientamenti ESMA e a integrarli nei propri regolamenti, nelle comunicazioni di vigilanza o nelle ispezioni. Per un intermediario, ignorare un orientamento ESMA significa quindi quasi sempre violare anche un’aspettativa di vigilanza nazionale. Vediamo ora alcuni scenari ricorrenti.

Scenario 1 – SGR italiana che opera in UE con passaporto

Una SGR italiana, gia autorizzata in Italia ai sensi del TUF, vuole gestire un fondo comune armonizzato e distribuirne le quote in Germania e Francia. Grazie al diritto UE (Direttiva UCITS) e al principio dell’art. 2 TUF, non deve chiedere una nuova autorizzazione in ciascuno Stato membro: e sufficiente la procedura di notifica del passaporto tramite Banca d’Italia/CONSOB verso le Autorita ospitanti. La SGR continua a essere vigilata dall’Italia (home country) per gli aspetti prudenziali, mentre le regole di condotta nei confronti dei clienti locali vengono coordinate con BaFin e AMF. Risultato: tempi e costi di accesso al mercato UE sensibilmente ridotti, ma necessita di adattare contratti, KID PRIIPs e comunicazioni promozionali alle lingue e ai recepimenti locali.

Scenario 2 – SIM nazionale che applica i Q&A ESMA su MiFID II

Una SIM medio-piccola fornisce consulenza in materia di investimenti a clientela retail. Nel valutare l’adeguatezza dei portafogli scopre che la CONSOB, in una comunicazione, richiama un Q&A ESMA sulla profilatura del cliente e sulla raccolta delle preferenze di sostenibilita (SFDR/MiFID II). La SIM aggiorna i questionari MiFID, le procedure interne e la documentazione di adeguatezza tenendo conto del Q&A ESMA. Non si tratta di un regolamento direttamente vincolante, ma in sede ispettiva CONSOB applichera quel parametro come standard di mercato: scostarsene senza giustificazione espone a rilievi e, nei casi piu gravi, a procedimenti sanzionatori.

Scenario 3 – CONSOB recepisce orientamenti ESMA sul market abuse

ESMA pubblica orientamenti aggiornati sull’applicazione del regolamento MAR (market abuse) in materia di sondaggi di mercato, ritardo della comunicazione di informazioni privilegiate e gestione delle insider list. CONSOB, in conformita al meccanismo comply-or-explain dell’art. 2 TUF e del reg. UE 1095/2010, dichiara di volersi conformare e ne tiene conto nelle comunicazioni rivolte a emittenti quotati e intermediari. Un emittente del FTSE MIB deve quindi rivedere le procedure di disclosure: criteri di ritardo, format delle insider list, soglie di rilevanza. Anche qui, il testo nazionale (TUF + Regolamento Emittenti) non basta: serve incrociarlo con le ESMA Guidelines.

Scenario 4 – Raccordo BCE-CONSOB su abusi di mercato in banca significant

Una banca significant vigilata dalla BCE nell’ambito del Meccanismo di vigilanza unico (MVU) emette obbligazioni quotate. Su un’operazione di trading proprietario emergono indizi di possibile market abuse. CONSOB, competente sugli abusi di mercato ai sensi di MAR e TUF, attiva uno scambio informativo con BCE e con Banca d’Italia. L’art. 2 TUF e i regolamenti UE consentono questo flusso senza dover passare da rogatorie: l’integrazione del SEVIF e dell’Unione bancaria permette indagini piu rapide. La banca dovra fornire dati di trading e ordini coerenti con i requisiti MiFIR (reporting RTS 22) e con le richieste CONSOB, gestendo con attenzione segreto bancario e protezione dei dati.

Scenario 5 – Impatto del regolamento MiCA su un emittente di token

Una societa italiana intende emettere un token “asset-referenced” agganciato a un paniere di valute. Il quadro applicabile non e solo il TUF (che gia oggi disciplina strumenti finanziari e prodotti di investimento), ma il regolamento UE MiCA sulle cripto-attivita, direttamente applicabile. In linea con l’art. 2 TUF, CONSOB e Banca d’Italia esercitano i poteri attribuiti dal diritto UE: la societa emittente dovra ottenere autorizzazione, pubblicare un white paper conforme, mantenere riserve adeguate e rispettare obblighi di trasparenza. La normativa nazionale interviene su aspetti residuali (es. sanzioni, procedure, antiriciclaggio), ma la disciplina sostanziale resta europea.

Quando e come adeguarsi

Per un intermediario vigilato o un emittente quotato, gestire correttamente la dimensione UE dell’art. 2 TUF significa adottare alcune buone pratiche:

Per gli investitori, infine, l’art. 2 TUF e una garanzia indiretta: significa che gli standard di tutela non si fermano al confine nazionale e che, almeno sul piano regolatorio, un intermediario europeo passportato e tenuto a rispettare un nucleo comune di regole.

Norme e fonti

Domande frequenti

Se un orientamento ESMA contrasta con un regolamento CONSOB cosa prevale?

L’orientamento ESMA non e un atto direttamente vincolante come un regolamento UE, ma in base al meccanismo “comply-or-explain” CONSOB dovrebbe adeguarsi o motivare il mancato adeguamento. In presenza di un eventuale contrasto, il diritto UE direttamente applicabile (regolamento) prevale sempre sulla normativa nazionale; quando invece si tratta di soft law ESMA, l’autorita nazionale puo legittimamente dissentire, ma deve farlo in modo trasparente. Per l’operatore vale comunque la regola pratica di tenere conto sia del regolamento CONSOB sia dell’orientamento ESMA, evitando interpretazioni “creative”.

Il passaporto UE basta per offrire servizi in altri Stati membri?

Il passaporto UE consente l’accesso al mercato sulla base dell’autorizzazione home country, ma non esonera dal rispetto delle norme di condotta locali, dei requisiti linguistici, della tutela dei consumatori e di eventuali regimi fiscali. Occorre una notifica formale dell’attivita all’Autorita nazionale (Banca d’Italia o CONSOB), che la trasmette all’Autorita ospitante. Prima di operare e prudente verificare le “general good rules” pubblicate dall’Autorita ospitante e adattare contratti, KID PRIIPs e comunicazioni promozionali.

I regolamenti UE come MiFIR si applicano anche senza recepimento italiano?

Si. I regolamenti UE sono direttamente applicabili: MiFIR, MAR, PRIIPs, EMIR, MiCA producono effetti negli ordinamenti nazionali senza necessita di legge di recepimento. Il legislatore italiano interviene solo per coordinare il TUF, designare le Autorita competenti e prevedere sanzioni amministrative. L’art. 2 TUF rende esplicito questo modello, attribuendo a MEF, Banca d’Italia e CONSOB i poteri necessari per dare attuazione concreta ai regolamenti UE.

Cosa rischia un intermediario che ignora i Q&A ESMA?

I Q&A ESMA non sono fonti del diritto in senso stretto, ma rappresentano l’interpretazione condivisa che le Autorita nazionali tendono ad applicare. Ignorarli espone a rilievi in sede ispettiva, contestazioni di carenze organizzative ai sensi del TUF e dei regolamenti CONSOB, e in casi gravi a sanzioni amministrative pecuniarie e misure interdittive. Sul piano civilistico, lo scostamento dai Q&A puo essere usato come elemento per dimostrare la non diligenza professionale dell’intermediario in eventuali contenziosi con la clientela.

A cura di
Andrea Marton — Autore e divulgatore giuridico
Autore e responsabile editoriale di La Legge in Chiaro, portale di divulgazione giuridica gratuita su 31 testi e codici italiani. I contenuti hanno scopo informativo e divulgativo e non costituiscono consulenza professionale. Profilo completo →
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