Testo dell'articoloVigente
L’articolo 1 del Codice della Strada apre l’intero D.Lgs. 285/1992 con una norma programmatica che fissa i principi-cardine della disciplina della circolazione: sicurezza, tutela della vita, mobilita, ambiente, energia. Capire come questi principi orientino l’interpretazione concreta delle norme successive e l’azione amministrativa e essenziale per chi voglia contestare un’ordinanza viaria, valutare la legittimita di una ZTL o leggere correttamente provvedimenti restrittivi della circolazione. Per il quadro generale rimandiamo all’approfondimento dedicato a art. 1 Codice della Strada — principi generali. Qui proponiamo cinque casi pratici tipici in cui il riferimento all’art. 1 fa la differenza nell’interpretazione e nella tutela.
Quadro normativo
L’art. 1 CdS dichiara la sicurezza delle persone nella circolazione stradale come finalita primaria di ordine sociale ed economico perseguita dallo Stato. Il secondo comma elenca gli obiettivi: razionale gestione della mobilita, protezione della salute, salvaguardia della vita umana, tutela dell’ambiente e risparmio energetico. Il terzo e quarto comma istituiscono uno strumento di programmazione strategica biennale affidato al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (MIT), che emana direttive vincolanti per enti proprietari e gestori delle strade. La norma non disciplina condotte specifiche, ma costituisce parametro ermeneutico per leggere ogni successivo articolo del Codice e per valutare la legittimita di ordinanze, regolamenti comunali, ZTL, limiti di velocita, chiusure al traffico.
La collocazione sistematica e duplice: da un lato l’art. 1 si raccorda con il diritto UE (Convenzione di Vienna 1968, Direttiva 2008/96/CE sulla sicurezza delle infrastrutture, Reg. UE 168/2013 sui veicoli a motore a due o tre ruote) e con la Costituzione (artt. 16, 32, 41, 117 Cost.); dall’altro funge da chiave di lettura per gli articoli 6 (ordinanze prefettizie), 7 (ordinanze sindacali), 142 (limiti di velocita) e per il regolamento di esecuzione D.P.R. 495/1992.
Ambito di applicazione
L’ambito oggettivo della disciplina e definito dal secondo comma e ricomprende la circolazione di pedoni, veicoli e animali sulle strade. Si tratta di una tripartizione molto ampia che fa del CdS un codice generale della mobilita terrestre, non limitato ai soli veicoli a motore: rientrano quindi biciclette, monopattini elettrici, veicoli per la micromobilita, conducenti di animali da tiro o da soma. L’ambito soggettivo comprende tutti gli utenti della strada e tutti gli enti proprietari o gestori (Stato, Regioni, Province, Citta metropolitane, Comuni, ANAS, concessionari autostradali).
Il riferimento alle normative internazionali e comunitarie e il ponte tra ordinamento nazionale e fonti sovranazionali: la conformita del diritto interno a queste fonti e oggetto di valutazione costante da parte della Corte di giustizia UE e del giudice ordinario nazionale, con particolare rilievo in tema di patenti, omologazioni veicoli, sicurezza delle infrastrutture e ambiente.
Profili operativi
Sul piano operativo, l’art. 1 CdS funziona come parametro di proporzionalita per i provvedimenti restrittivi della circolazione. Quando un Comune adotta una ZTL, chiude una via al traffico, riduce i limiti di velocita o disciplina la sosta, il giudice amministrativo verifica che la misura sia coerente con gli obiettivi dichiarati dall’art. 1: tutela della vita, della salute, dell’ambiente, gestione razionale della mobilita. Una misura sproporzionata o disancorata da queste finalita puo essere annullata in sede di TAR o di ricorso al Prefetto.
Il quarto comma chiarisce che le direttive biennali del MIT hanno carattere vincolante per enti proprietari e gestori. Cio significa che un ente locale non puo, in sede di programmazione viaria, discostarsi dalle linee guida ministeriali senza un’adeguata motivazione tecnica. I cittadini hanno diritto di accesso a queste direttive (pubblicate in Gazzetta Ufficiale) e possono usarle come parametro per contestare scelte amministrative ritenute incongrue.
Caso N. 1: contestazione di una ZTL comunale
Scenario. Tizio, residente in un quartiere centrale, riceve una sanzione per essere transitato in una nuova zona a traffico limitato istituita dal Comune con ordinanza sindacale. Ritiene che la ZTL sia stata adottata senza una reale motivazione di tutela ambientale e che penalizzi sproporzionatamente i residenti.
Come si legge l’art. 1. L’art. 1, comma 2, CdS impone che ogni provvedimento sulla circolazione persegua finalita tipiche: sicurezza, salute, ambiente, risparmio energetico, gestione razionale della mobilita. L’ordinanza sindacale ex art. 7 CdS deve essere motivata in coerenza con tali obiettivi e con il principio di proporzionalita. La giurisprudenza amministrativa utilizza l’art. 1 come parametro di legittimita: misure restrittive disancorate dalle finalita dichiarate possono essere annullate.
Cosa fare in pratica.
- richiedere accesso agli atti istruttori della ZTL (delibera, relazione tecnica, dati ambientali)
- verificare la coerenza tra le motivazioni dell’ordinanza e gli obiettivi ex art. 1 CdS
- presentare ricorso al Prefetto entro 60 giorni o al Giudice di Pace entro 30 giorni dalla notifica del verbale
- valutare ricorso al TAR contro l’atto presupposto (ordinanza istitutiva) se l’illegittimita riguarda la misura in se
- conservare prova del transito (foto, ricevute) e della residenza nel perimetro
Caso N. 2: limite di velocita ridotto su tratta urbana
Scenario. Su un tratto extraurbano scorrevole, il Comune riduce il limite da 70 a 50 km/h. Caio, automobilista pendolare, viene sanzionato in autovelox e ritiene la riduzione non giustificata da reali esigenze di sicurezza.
Come si legge l’art. 1. Il principio di sicurezza primaria (art. 1, comma 1) legittima riduzioni dei limiti, ma deve essere bilanciato con la finalita di razionale gestione della mobilita (comma 2). La riduzione deve fondarsi su dati di incidentalita, caratteristiche della strada, presenza di intersezioni, attraversamenti pedonali. Una riduzione non motivata e disancorata da elementi tecnici e censurabile.
Cosa fare in pratica.
- richiedere l’ordinanza istitutiva del nuovo limite e la relazione tecnica
- verificare la presenza di segnaletica corretta e omologata (art. 142 CdS)
- controllare l’omologazione e la taratura annuale dell’autovelox
- presentare ricorso al Prefetto evidenziando difetto di motivazione
- raccogliere documentazione fotografica del tratto stradale
Caso N. 3: chiusura al traffico per evento e mobilita alternativa
Scenario. Sempronio, titolare di un’attivita commerciale, lamenta che la chiusura prolungata di una via per un evento sportivo abbia compromesso l’accesso dei clienti, senza che il Comune abbia predisposto soluzioni alternative.
Come si legge l’art. 1. La razionale gestione della mobilita (art. 1, comma 2) impone che le chiusure temporanee siano accompagnate da misure compensative: percorsi alternativi segnalati, parcheggi di scambio, navette. La discrezionalita del Comune va esercitata nel rispetto della proporzionalita e degli interessi economici coinvolti, oltre che della sicurezza degli utenti.
Cosa fare in pratica.
- chiedere copia dell’ordinanza di chiusura e del piano di viabilita alternativa
- documentare il danno economico subito (cali fatturato, mancato accesso clienti)
- inviare istanza al Comune per future programmazioni piu eque
- valutare azione risarcitoria se l’ordinanza risulti viziata da eccesso di potere
- coinvolgere associazioni di categoria per interlocuzioni con l’amministrazione
Caso N. 4: micromobilita e tutela ambientale
Scenario. Un’utente in monopattino elettrico viene sanzionata per circolazione su una strada urbana priva di pista ciclabile. Ritiene che le finalita ambientali del CdS dovrebbero garantire spazi adeguati alla micromobilita sostenibile.
Come si legge l’art. 1. Il comma 2 indica espressamente la tutela dell’ambiente e il risparmio energetico tra gli obiettivi del CdS. L’interpretazione evolutiva di queste finalita sostiene scelte amministrative innovative (Low Emission Zones, piste ciclabili obbligatorie nei Piani Urbani di Mobilita Sostenibile). Tuttavia il rispetto delle regole specifiche sulla circolazione dei monopattini (art. 1, comma 75, L. 160/2019 e DM 229/2021) resta dovuto, perche la sicurezza e finalita primaria.
Cosa fare in pratica.
- verificare conformita del veicolo (potenza max 0,5 kW, velocita max 25 km/h)
- controllare obblighi su luci, freni, casco per minori
- se la sanzione e per assenza di pista ciclabile, valutare ricorso evidenziando la responsabilita dell’ente nella programmazione viaria
- partecipare a consultazioni pubbliche sui PUMS comunali
- documentare la presenza di percorsi non sicuri con segnalazione formale al Comune
Caso N. 5: direttive MIT e responsabilita dell’ente gestore
Scenario. Un incidente avviene su una strada provinciale con manto stradale dissestato. La parte lesa intende valutare la responsabilita dell’ente proprietario per omessa manutenzione, alla luce delle direttive ministeriali biennali.
Come si legge l’art. 1. Il quarto comma stabilisce la vincolativita delle direttive MIT per enti proprietari e gestori. Cio rafforza l’inquadramento della responsabilita ex art. 14 CdS (manutenzione) e art. 2051 c.c. (cose in custodia): l’ente che non rispetti le linee guida ministeriali sulla sicurezza stradale espone la propria responsabilita verso gli utenti danneggiati.
Cosa fare in pratica.
- raccogliere prove dello stato dei luoghi al momento del sinistro (foto, testimoni, verbali)
- richiedere all’ente proprietario il piano di manutenzione e la relazione sui controlli
- verificare l’attuazione delle direttive MIT vigenti
- inviare diffida e successiva richiesta di risarcimento all’ente e all’eventuale assicuratore
- valutare azione giudiziale civile entro i termini di prescrizione (5 anni)
Quando intervenire
Il riferimento all’art. 1 CdS torna utile ogni volta che il privato si trovi davanti a un provvedimento amministrativo che incida sulla circolazione: sanzione per violazione di ZTL, autovelox, ordinanza di chiusura, regolamento sulla sosta, piano del traffico. In via preventiva, e opportuno richiedere accesso agli atti per verificare la motivazione del provvedimento alla luce degli obiettivi ex art. 1; in via successiva, i termini per impugnare sono brevi (30 giorni per ricorso al Giudice di Pace, 60 giorni per ricorso al Prefetto, 60 giorni per ricorso al TAR contro l’atto presupposto). L’intervento e tanto piu efficace quanto piu precocemente il contribuente o la parte interessata raccoglie documentazione tecnica (ordinanze, relazioni, dati di incidentalita) e si avvale di un professionista abilitato per la redazione del ricorso.
Norme e fonti
- D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 — Nuovo Codice della Strada, art. 1 (Principi generali)
- D.Lgs. 285/1992, artt. 6, 7, 14, 142 — ordinanze, manutenzione, limiti di velocita
- D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495 — Regolamento di esecuzione del CdS
- L. 27 dicembre 2019, n. 160, art. 1, comma 75 — disciplina dei monopattini elettrici
- DM 4 giugno 2021, n. 229 — caratteristiche tecniche monopattini
- Direttiva 2008/96/CE — sicurezza delle infrastrutture stradali
- Reg. UE 168/2013 — veicoli a motore a due o tre ruote
- Convenzione di Vienna 1968 sulla circolazione stradale
- Art. 2051 c.c. — danno da cose in custodia
- Costituzione, artt. 16, 32, 41, 117
Domande frequenti
L’art. 1 CdS puo essere invocato direttamente nel ricorso contro una multa?
Si, ma non come norma autonoma da cui far discendere la nullita della sanzione. L’art. 1 va invocato come parametro ermeneutico per valutare la legittimita dell’atto presupposto (ordinanza, regolamento) o del provvedimento sanzionatorio. In pratica si afferma che la misura contestata e disancorata dalle finalita ex art. 1 (sicurezza, salute, ambiente, mobilita razionale), risultando sproporzionata o immotivata.
Le direttive biennali del MIT sono pubbliche e consultabili?
Si. Le direttive ministeriali sono atti normativi secondari di portata generale, soggetti a pubblicazione in Gazzetta Ufficiale e sul sito istituzionale del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Possono essere richieste anche tramite istanza di accesso agli atti ex L. 241/1990, qualora si tratti di documenti istruttori connessi.
Posso contestare una ZTL invocando la finalita di tutela ambientale?
La tutela ambientale e una delle finalita primarie ex art. 1, comma 2, CdS, ma da sola non legittima qualunque restrizione: l’ordinanza deve essere proporzionata e motivata su dati concreti (centraline di rilevamento, traffico, valori soglia). Si puo contestare una ZTL dimostrando che la motivazione ambientale e generica, non supportata da dati o sproporzionata rispetto al sacrificio imposto ai cittadini.
Chi e responsabile della manutenzione delle strade?
L’ente proprietario o gestore: Stato (ANAS) per le strade statali, Regioni o Province per le strade regionali e provinciali, Comune per le strade comunali, concessionari per le autostrade. La responsabilita per danni e disciplinata dall’art. 14 CdS e dall’art. 2051 c.c. (cose in custodia), con onere della prova del caso fortuito a carico dell’ente. Le direttive MIT vincolanti ex art. 1, comma 4, CdS costituiscono parametro di diligenza.