Art. 39 D.P.R. 380/2001 (TUE) – Annullamento del permesso di costruire da parte della regione
In vigore dal 30/06/2003
1150, art. 27, come sostituito dall’art. 7, legge 6 agosto 1967, n. 765; decreto del Presidente della Repubblica 15 gennaio 1972, n. 8, art. 1) 1. Entro dieci anni dalla loro adozione le deliberazioni ed i provvedimenti comunali che autorizzano interventi non conformi a prescrizioni degli strumenti urbanistici o dei regolamenti edilizi o comunque in contrasto con la normativa urbanistico-edilizia vigente al momento della loro adozione, possono essere annullati dalla regione. 2. Il provvedimento di annullamento è emesso entro diciotto mesi dall’accertamento delle violazioni di cui al comma 1, ed è preceduto dalla contestazione delle violazioni stesse al titolare del permesso, al proprietario della costruzione, al progettista, e al comune, con l’invito a presentare controdeduzioni entro un termine all’uopo prefissato. 3. In pendenza delle procedure di annullamento la regione può ordinare la sospensione dei lavori, con provvedimento da notificare a mezzo di ufficiale giudiziario, nelle forme e con le modalità previste dal codice di procedura civile, ai soggetti di cui al comma 2 e da comunicare al comune. L’ordine di sospensione cessa di avere efficacia se, entro sei mesi dalla sua notificazione, non sia stato emesso il decreto di annullamento di cui al comma 1. 4. Entro sei mesi dalla data di adozione del provvedimento di annullamento, deve essere ordinata la demolizione delle opere eseguite in base al titolo annullato. 5. I provvedimenti di sospensione dei lavori e di DPR 6.6.2001 n. 380 – Art. 40-41 52 annullamento vengono resi noti al pubblico mediante l’affissione nell’albo pretorio del comune dei dati relativi agli immobili e alle opere realizzate. 5 bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all’articolo 23, comma 01 (1), non conformi a prescrizioni degli strumenti urbanistici o dei regolamenti edilizi o comunque in contrasto con la normativa urbanistico-edilizia vigente al momento della scadenza del termine di 30 giorni dalla presentazione della segnalazione certificata di inizio attività (2). (3) Note: (1) Le parole “all’articolo 23, comma 01” sono state sostituite alle precedenti “all’articolo 22, comma 3” dall’art. 3, comma 1, lett. r), DLgs 25.11.2016 n. 222, pubblicato in G.U. 26.11.2016 n. 277. (2) Le parole “segnalazione certificata di inizio attività“ sono state sostituite alle precedenti “denuncia di inizio attività“ dall’art. 17, comma 2, DL 12.9.2014 n. 133, convertito, con modificazioni, dalla L. 11.11.2014 n. 164. (3) Comma inserito dall’art. 1, comma 1, lett. p), DLgs. 27.12.2002 n. 301, pubblicato in G.U. 21.1.2003 n. 16.
In sintesi
L’art. 39 del Testo Unico Edilizia attribuisce alla Regione un potere di controllo postumo sugli atti dei Comuni in materia urbanistico-edilizia: il potere di annullamento dei titoli edilizi rilasciati in contrasto con le norme vigenti al momento dell’adozione. È un istituto di rilievo costituzionale, che riflette il riparto di competenze in materia di governo del territorio tra Stato (principi), Regioni (legislazione concorrente e funzioni di controllo) e Comuni (gestione concreta).
La natura del potere regionale
Si tratta di un potere sostitutivo-correttivo non in senso ordinario, ma piuttosto di un’autotutela «di secondo grado»: la Regione interviene su atti comunali che ritiene viziati, in funzione di garanzia oggettiva della legalità urbanistico-edilizia. Non si tratta di rivedere il merito tecnico-discrezionale del Comune, ma di rimuovere atti illegittimi.
La norma deriva dall’art. 27 della L. 1150/1942 (Legge urbanistica), come sostituito dall’art. 7 della L. 765/1967 (Legge ponte) e poi codificato nel TUE. È un istituto storicamente collaudato, anche se la sua applicazione concreta è oggi meno frequente che in passato, anche per il consolidamento dei poteri ordinari di vigilanza ex art. 27 TUE.
I presupposti dell’annullamento
Il comma 1 individua i presupposti. Possono essere annullati, entro 10 anni dalla loro adozione, le deliberazioni e i provvedimenti comunali che autorizzano interventi non conformi a: a) prescrizioni degli strumenti urbanistici (PRG, PUG, PGT vigenti al momento dell’adozione); b) regolamenti edilizi; c) normativa urbanistico-edilizia vigente al momento dell’adozione del titolo.
Il termine di 10 anni è ampio e riflette l’importanza degli interessi pubblici tutelati. Non si applicano i termini più stretti previsti per l’autotutela amministrativa ordinaria ex art. 21-nonies L. 241/1990 (12 mesi).
Il procedimento: garanzie partecipative
Il comma 2 disegna un procedimento garantito. Il provvedimento di annullamento deve essere emesso entro 18 mesi dall’accertamento delle violazioni, ed è preceduto dalla contestazione delle violazioni a: titolare del permesso, proprietario della costruzione, progettista, Comune. Tutti questi soggetti sono invitati a presentare controdeduzioni entro un termine prefissato.
È una procedura partecipativa rafforzata: l’annullamento è atto particolarmente incisivo (travolge il titolo edilizio e attiva l’obbligo di demolizione), quindi deve essere preceduto da un contraddittorio pieno con tutti i soggetti coinvolti. La giurisprudenza è severa nel sanzionare l’omessa contestazione o la mancata considerazione delle controdeduzioni: annullamenti emessi in violazione delle garanzie partecipative sono annullabili dal TAR per violazione del giusto procedimento.
La sospensione dei lavori
Il comma 3 prevede un potere cautelare. In pendenza delle procedure di annullamento la Regione può ordinare la sospensione dei lavori, con provvedimento notificato a mezzo di ufficiale giudiziario nelle forme del c.p.c., ai soggetti del comma 2 e comunicato al Comune. La sospensione cautelare evita che, durante il procedimento di annullamento, l’opera prosegua e si consolidi, rendendo più difficile la successiva demolizione.
La sospensione ha però un limite temporale: cessa di avere efficacia se entro 6 mesi dalla notificazione non viene emesso il decreto di annullamento. È una garanzia per il privato: la Regione non può tenere bloccato un cantiere indefinitamente.
L’ordine di demolizione
Il comma 4 disciplina il seguito dell’annullamento: entro 6 mesi dalla data di adozione del provvedimento di annullamento deve essere ordinata la demolizione delle opere eseguite in base al titolo annullato. L’ordine può essere emesso dalla Regione o dal Comune (in via di esecuzione). Si applicano poi le regole generali sulla demolizione coattiva.
Va ricordato che, in alternativa all’ordine di demolizione, può operare il meccanismo dell’art. 38 TUE: se la rimozione dei vizi o la restituzione in pristino sono impossibili, si applica la sanzione pecuniaria pari al valore venale delle opere, con effetto sanante equivalente al permesso ex art. 36. È quindi possibile, in casi pratici complessi, che l’annullamento regionale ex art. 39 sfoci in una sanzione pecuniaria ex art. 38 anziché in una demolizione.
Pubblicità dei provvedimenti
Il comma 5 prevede che i provvedimenti di sospensione e annullamento siano resi noti al pubblico mediante affissione all’albo pretorio del Comune dei dati relativi agli immobili e alle opere realizzate. La pubblicità tutela i terzi (potenziali acquirenti dell’immobile) che possono così conoscere la pendenza del procedimento o l’avvenuto annullamento.
Estensione alla SCIA alternativa
Il comma 5-bis estende l’art. 39 anche agli interventi soggetti a SCIA alternativa al permesso ex art. 23, comma 01, non conformi a prescrizioni degli strumenti urbanistici o dei regolamenti edilizi o in contrasto con la normativa vigente al momento della scadenza del termine di 30 giorni dalla presentazione della SCIA. È la consueta clausola di equiparazione, che evita asimmetrie sanzionatorie tra titoli edilizi diversi.
Il rapporto con la giustizia amministrativa
L’annullamento regionale ex art. 39 è impugnabile davanti al TAR. La giurisprudenza ha chiarito che la Regione deve motivare adeguatamente l’annullamento, indicando con precisione le violazioni accertate e bilanciando l’interesse pubblico alla rimozione dell’atto con l’affidamento del privato. La motivazione deve essere particolarmente rigorosa quando intervenga a distanza di tempo dal rilascio del titolo, in coerenza con i principi generali dell’autotutela ex art. 21-nonies L. 241/1990 e con la giurisprudenza CEDU sul legittimo affidamento.
Caso pratico
Il Comune di Sempronio Inferiore rilascia a Tizio un permesso di costruire per un edificio residenziale di 5 piani in zona B del PRG. La Regione, in sede di controllo, accerta che il PRG ammetteva in quella zona solo 3 piani: il permesso è quindi viziato per violazione delle prescrizioni urbanistiche. La Regione avvia il procedimento ex art. 39: contesta la violazione al sindaco, al titolare Tizio, al proprietario, al progettista, fissando 30 giorni per le controdeduzioni. Tizio risponde sostenendo che il PRG ammetterebbe deroghe per edifici di completamento, ma la Regione ritiene infondate le controdeduzioni. Entro 18 mesi dall’accertamento, emette decreto di annullamento del permesso. Nel frattempo, ha sospeso i lavori con provvedimento notificato.
L’annullamento attiva l’obbligo di demolizione entro 6 mesi. Tizio può: a) impugnare l’annullamento davanti al TAR per difetto di motivazione o per illegittimità procedimentale; b) tentare l’accertamento di conformità ex art. 36 o 36-bis (se ricorrono i presupposti); c) attivare la procedura ex art. 38 dimostrando che la demolizione è oggettivamente impossibile o sproporzionata, e chiedendo la sostituzione con sanzione pecuniaria pari al valore venale dei piani in eccesso.
Domande frequenti
Cosa può fare la Regione se ritiene illegittimo un permesso di costruire del Comune?
L’art. 39 TUE attribuisce alla Regione il potere di annullare, entro 10 anni dalla loro adozione, deliberazioni e provvedimenti comunali che autorizzano interventi non conformi a strumenti urbanistici, regolamenti edilizi o normativa urbanistico-edilizia vigente al momento dell’adozione. Il provvedimento è emesso entro 18 mesi dall’accertamento delle violazioni, preceduto da contestazione al titolare del permesso, al proprietario, al progettista e al Comune, con possibilità di controdeduzioni. In pendenza, la Regione può ordinare la sospensione dei lavori (efficacia massima 6 mesi).
Quali garanzie ho se la Regione mi annulla il permesso?
Il procedimento di annullamento ex art. 39 prevede garanzie partecipative rafforzate. La Regione deve preventivamente contestare le violazioni al titolare del permesso, al proprietario della costruzione, al progettista e al Comune, con un termine per presentare controdeduzioni. La giurisprudenza è severa nel sanzionare l’omessa contestazione o la mancata considerazione delle controdeduzioni: annullamenti adottati in violazione del giusto procedimento sono annullabili davanti al TAR. Inoltre, il provvedimento deve essere motivato adeguatamente, indicando con precisione le violazioni accertate e bilanciando l’interesse pubblico con il legittimo affidamento del privato.
Cosa succede alle opere già realizzate?
Entro 6 mesi dall’annullamento deve essere ordinata la demolizione delle opere eseguite in base al titolo annullato (comma 4). In alternativa, il privato può attivare l’art. 38 TUE: se la rimozione dei vizi delle procedure o la restituzione in pristino sono oggettivamente impossibili o sproporzionate, il dirigente applica una sanzione pecuniaria pari al valore venale delle opere abusive, con effetto sanante equivalente al permesso in sanatoria ex art. 36 TUE. È anche possibile tentare l’accertamento di conformità ex art. 36 o 36-bis TUE se ricorrono i presupposti di conformità urbanistica.
Entro quanto tempo la Regione può annullare il permesso?
Il termine è di 10 anni dall’adozione del provvedimento comunale (comma 1). È un termine ampio, che riflette l’importanza degli interessi pubblici tutelati e si distingue dai termini più stretti dell’autotutela amministrativa ordinaria ex art. 21-nonies L. 241/1990 (12 mesi). Una volta accertate le violazioni, la Regione ha 18 mesi per emettere il provvedimento di annullamento. In pendenza, può ordinare la sospensione dei lavori, con efficacia massima di 6 mesi dalla notifica del provvedimento di sospensione.
Si applica anche alle SCIA?
Sì. Il comma 5-bis dell’art. 39 estende la disciplina agli interventi edilizi soggetti a SCIA alternativa al permesso ex art. 23, comma 01, quando non conformi alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi o alla normativa urbanistico-edilizia vigente al momento della scadenza del termine di 30 giorni dalla presentazione della SCIA. È la consueta clausola di equiparazione, che evita asimmetrie sanzionatorie tra titoli edilizi diversi: la Regione può quindi intervenire anche su SCIA alternative ritenute illegittime, secondo le medesime garanzie procedimentali previste per i permessi di costruire.