Art. 35 D.P.R. 380/2001 (TUE) – Interventi abusivi realizzati su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici
In vigore dal 30/06/2003
28 febbraio 1985, n. 47, art. 14; decreto legge 13 maggio 1991, n. 152, art. 17-bis, convertito in legge 12 luglio 1991, n. 203; decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, articoli 107 e 109) 1. Qualora sia accertata la realizzazione, da parte di soggetti diversi da quelli di cui all’articolo 28, di interventi in assenza di permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, il dirigente o il responsabile dell’ufficio, previa diffida non rinnovabile, ordina al responsabile dell’abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, dandone comunicazione all’ente proprietario del suolo. 2. La demolizione è eseguita a cura del comune ed a spese del responsabile dell’abuso. 3. Resta fermo il potere di autotutela dello Stato e degli enti pubblici territoriali, nonchè quello di altri enti pubblici, previsto dalla normativa vigente. 3 bis. Le disposizioni del presente articolo si ap- DPR 6.6.2001 n. 380 – Art. 36-36 bis 48 plicano anche agli interventi edilizi di cui all’articolo 23, comma 01 (1), eseguiti in assenza di segnalazione certificata di inizio attività (2), ovvero in totale o parziale difformità dalla stessa. (3) Note: (1) Le parole “all’articolo 23, comma 01” sono state sostituite alle precedenti “all’articolo 22, comma 3” dall’art. 3, comma 1, lett. o), DLgs 25.11.2016 n. 222, pubblicato in G.U. 26.11.2016 n. 277. (2) Le parole “segnalazione certificata di inizio attività“ sono state sostituite alle precedenti “denuncia di inizio attività“ dall’art. 17, comma 2, DL 12.9.2014 n. 133, convertito, con modificazioni, dalla L. 11.11.2014 n. 164. (3) Comma inserito dall’art. 1, comma 1, lett. l), DLgs. 27.12.2002 n. 301, pubblicato in G.U. 21.1.2003 n. 16.
In sintesi
L’art. 35 del Testo Unico Edilizia disciplina gli abusi edilizi commessi da privati su suoli di proprietà dello Stato o di altri enti pubblici. È la classica fattispecie dell’occupazione abusiva di area demaniale o patrimoniale pubblica per realizzarvi opere edilizie senza titolo: una baracca su una spiaggia, una pertinenza su strada vicinale, una recinzione su area di rispetto stradale, un capannone su area golenale fluviale. Il legislatore prevede un regime sanzionatorio specifico, che integra la disciplina ordinaria con il coordinamento tra Comune (titolare della vigilanza edilizia) ed ente proprietario del suolo (titolare del bene leso).
Ambito soggettivo: chi è il responsabile
Il comma 1 specifica che la disciplina si applica a interventi realizzati «da parte di soggetti diversi da quelli di cui all’articolo 28». Sono quindi esclusi gli abusi commessi da amministrazioni statali (che restano disciplinati dall’art. 28, con competenza del MIT d'intesa con il Presidente della Giunta regionale). L’art. 35 colpisce gli abusi di privati, persone fisiche o giuridiche, che occupano suolo pubblico per realizzarvi opere senza titolo o in difformità.
Ambito oggettivo: quali suoli
I suoli interessati sono quelli del «demanio» o del «patrimonio» dello Stato o di enti pubblici. La distinzione richiama gli artt. 822-828 c.c.: il demanio (necessario o accidentale, marittimo, idrico, militare, stradale, ecc.) è inalienabile e non usucapibile; il patrimonio (disponibile o indisponibile) ha regime giuridico più articolato. La protezione dell’art. 35 è ampia e comprende entrambi: ogni occupazione abusiva di area pubblica con costruzione di opere è colpita.
Sono inclusi tutti gli enti pubblici proprietari: Stato, Regioni, Province, Città metropolitane, Comuni, Consorzi di bonifica, autorità portuali, parchi nazionali e regionali, demanio militare, demanio idrico, demanio marittimo, ecc. La frammentazione dei beni pubblici rende necessaria la comunicazione all’ente proprietario per l’attivazione delle azioni di tutela del bene specifico.
Le opere colpite
L’art. 35 si applica a interventi in assenza di permesso di costruire ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo. Copre quindi sia gli abusi più gravi (opere senza alcun titolo) sia quelli meno gravi (opere realizzate in base a permesso ma con difformità). La graduazione interna alla disciplina si apprezza nell’estensione a SCIA alternativa al permesso prevista dal comma 3-bis.
Procedimento sanzionatorio: la diffida
Il comma 1 prevede una procedura specifica: il dirigente, accertato l’abuso, deve preliminarmente notificare al responsabile una diffida non rinnovabile a demolire. La diffida è atto autonomo che precede l’ordine di demolizione e svolge funzione di garanzia per il responsabile: gli viene data una formale opportunità di adempiere spontaneamente. Tuttavia, è «non rinnovabile»: scaduta la prima diffida senza adempimento, il dirigente passa direttamente all’ordine di demolizione.
Demolizione a spese del responsabile
Il comma 2 chiarisce che la demolizione è eseguita a cura del Comune e a spese del responsabile dell’abuso. Il Comune anticipa i costi e poi li recupera dal responsabile, anche tramite riscossione coattiva ex DPR 602/1973. Il bene torna disponibile per l’ente proprietario del suolo nello stato originario.
Coordinamento con l’autotutela demaniale
Il comma 3 contiene una clausola di salvaguardia importante: «Resta fermo il potere di autotutela dello Stato e degli enti pubblici territoriali, nonchè quello di altri enti pubblici, previsto dalla normativa vigente». L’autotutela esecutiva è il potere, riconosciuto dalla legge a Stato ed enti pubblici, di rimuovere direttamente le situazioni di occupazione abusiva del proprio patrimonio, senza dover ricorrere al giudice civile per l’azione di rivendica.
Per il demanio marittimo si applicano gli artt. 54 e 55 del Codice della navigazione (R.D. 327/1942); per il demanio idrico, l’art. 14 del R.D. 1775/1933; per le strade pubbliche, l’art. 14 e seguenti del Codice della strada (D.Lgs. 285/1992); per le aree militari, normative specifiche; per il demanio civico/usi civici, la L. 168/2017. L’art. 35 si coordina quindi con un articolato complesso di poteri di autotutela.
Estensione alla SCIA alternativa
Il comma 3-bis estende la disciplina dell’art. 35 anche agli interventi edilizi soggetti a SCIA alternativa al permesso (art. 23, comma 01) eseguiti in assenza di SCIA o in totale o parziale difformità. È la consueta clausola di equiparazione, per evitare che la scelta del titolo abilitativo (permesso o SCIA alternativa) determini una diversa disciplina sanzionatoria a parità di abuso.
Coordinamento con la disciplina penale
L’art. 35 attiene alla disciplina amministrativa. Sul piano penale restano applicabili: a) l’art. 44 TUE (lett. b) per le opere in assenza o totale difformità dal permesso; b) gli artt. 633-639 c.p. (invasione di terreni o edifici, occupazione di aree demaniali, deturpamento di cose altrui); c) le specifiche fattispecie penali della normativa di settore (es. art. 1161 cod. nav. per il demanio marittimo). Spesso le condotte integrano più reati in concorso.
Il potere del giudice civile
L’art. 35 non esclude la giurisdizione del giudice civile per le azioni petitorie e possessorie dell’ente proprietario del suolo. L’amministrazione può infatti scegliere se procedere in via amministrativa con la disciplina dell’art. 35 (e dell’autotutela demaniale) o in via giurisdizionale ordinaria. Spesso le due vie procedono parallelamente: il Comune ordina la demolizione amministrativa, l’ente proprietario agisce in giudizio per la restituzione del bene e per il risarcimento dei danni.
Caso pratico
Tizio realizza un piccolo capanno per attrezzi di 12 mq direttamente su un’area di rispetto fluviale di proprietà del demanio idrico, senza alcun titolo edilizio e senza concessione demaniale. Il dirigente del SUE comunale, accertato l’abuso, applica l’art. 35: notifica diffida non rinnovabile a Tizio per la demolizione entro 60 giorni, comunicando contestualmente all’Autorità di Bacino (ente proprietario del suolo demaniale idrico). Tizio non adempie. Il dirigente ordina la demolizione coattiva, eseguita a cura del Comune con recupero delle spese da Tizio. Parallelamente, l’Autorità di Bacino può attivare il potere di autotutela demaniale ex art. 14 R.D. 1775/1933 e/o agire in giudizio civile per la restituzione del bene. Sul piano penale, Tizio è imputato ex art. 44, lett. b) TUE e art. 633 c.p. (invasione di terreni demaniali).
Diverso il caso di Caio, che realizza una pertinenza in difformità da un permesso di costruire regolarmente rilasciato, sconfinando di 1 metro su area di proprietà comunale. La fattispecie è di parziale difformità che ricade sull’area pubblica: si applica comunque l’art. 35 con diffida e ordine di demolizione della porzione abusiva. La presenza del titolo originario non sana lo sconfinamento sull’area pubblica.
Domande frequenti
Cosa disciplina l’art. 35 TUE?
Disciplina gli abusi edilizi realizzati da privati su suoli di proprietà dello Stato o di altri enti pubblici (demanio o patrimonio pubblico). Si applica quando il dirigente accerti la realizzazione di interventi in assenza di permesso di costruire o in totale o parziale difformità su suoli pubblici. Il dirigente, previa diffida non rinnovabile, ordina al responsabile la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi, dandone comunicazione all’ente proprietario del suolo. La demolizione è eseguita a cura del Comune e a spese del responsabile.
Cosa succede se occupo abusivamente un suolo pubblico per costruire?
Si applicano contestualmente più discipline. Sul piano edilizio amministrativo, l’art. 35 TUE prevede diffida e ordine di demolizione coattiva a spese del responsabile. Sul piano dell’autotutela demaniale, l’ente proprietario può rimuovere direttamente l’occupazione (Codice della navigazione per il demanio marittimo, R.D. 1775/1933 per il demanio idrico, Codice della strada per le strade pubbliche). Sul piano civile, l’ente può agire per la restituzione del bene e il risarcimento del danno. Sul piano penale, si applicano l’art. 44, lett. b) TUE (assenza/totale difformità dal permesso) e gli artt. 633-639 c.p. (invasione di terreni, occupazione di aree demaniali).
Qual è la differenza tra art. 28 e art. 35 TUE?
L’art. 28 disciplina gli abusi commessi da amministrazioni statali (Ministeri, Forze Armate, ANAS, RFI, ecc.), con competenza repressiva attribuita al MIT d'intesa con il Presidente della Giunta regionale. L’art. 35 disciplina invece gli abusi commessi da privati su suoli pubblici, con competenza ordinaria del dirigente comunale. La distinzione si basa quindi sul soggetto autore dell’abuso: amministrazione statale (art. 28) o privato (art. 35). In entrambi i casi vi è coordinamento tra più amministrazioni, ma la struttura procedurale è differente.
Cos'è la diffida non rinnovabile?
È l’atto preliminare previsto dal comma 1 dell’art. 35: prima dell’ordine di demolizione, il dirigente notifica al responsabile dell’abuso una diffida ad adempiere spontaneamente. La diffida ha funzione di garanzia: dà al responsabile una formale opportunità di rimuovere l’abuso senza l’intervento coattivo. È «non rinnovabile»: scaduta la prima diffida senza adempimento, il dirigente passa direttamente all’ordine di demolizione e all’esecuzione coattiva. La struttura procedimentale è quindi più snella rispetto all’art. 31 TUE (che prevede ordine, termine di 90 giorni, acquisizione al patrimonio).
L’ente proprietario del suolo può agire autonomamente?
Sì. Il comma 3 dell’art. 35 stabilisce espressamente che resta fermo il potere di autotutela dello Stato e degli altri enti pubblici, secondo la normativa vigente. L’ente proprietario può quindi attivare i poteri di autotutela esecutiva previsti dalle leggi di settore (Codice della navigazione, leggi sul demanio idrico, Codice della strada, ecc.) per rimuovere direttamente l’occupazione abusiva. Inoltre, può agire in sede civile per la restituzione del bene (azione di rivendica ex art. 948 c.c.) e per il risarcimento del danno. L’art. 35 e le tutele dell’ente proprietario operano quindi in modo cumulativo e parallelo.