Art. 23 ter D.P.R. 380/2001 (TUE) – Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante
In vigore dal 30/06/2003
1. Ai fini del presente articolo, il mutamento della destinazione d’uso di un immobile o di una singola unità immobiliare si considera senza opere se non comporta l’esecuzione di opere edilizie ovvero se le opere da eseguire sono riconducibili agli interventi di cui all’articolo 6. (2) Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorchè non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purchè tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate: a) residenziale; a-bis) turistico-ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale. 1 bis. Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni. (3) 1 ter. Sono, altresì, sempre ammessi il mutamento di destinazione d’uso tra le categorie funzionali di cui al comma 1, lettere a), a-bis), b) e c), di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) di cui all’articolo 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, ovvero nelle zone equipollenti come definite dalle leggi regionali in materia, nel rispetto delle condizioni di cui al comma 1-quater e delle normative di settore e ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni. (3) 1 quater. Per le singole unità immobiliari, il mutamento di destinazione d’uso di cui al comma 1- ter è sempre consentito, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni, inclusa la finalizzazione del mutamento alla forma di utilizzo dell’unità immobiliare conforme a quella prevalente nelle altre unità immobiliari presenti nell’immobile. Nei casi di cui al comma 1-ter, il mutamento di destinazione d’uso non è assoggettato all’obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale previsto dal decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, e dalle disposizioni di legge regionale, nè al vincolo della dotazione minima obbligatoria di parcheggi previsto dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150. Resta fermo, nei limiti di quanto stabilito dalla legislazione regionale, ove previsto, il pagamento del contributo richiesto per gli oneri di urbanizzazione secondaria. Per le unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate il cambio di destinazione d’uso è disciplinato dalla legislazione regionale, che prevede i casi in cui gli strumenti urbanistici comunali possono individuare specifiche zone nelle quali le disposizioni dei commi da 1-ter a 1-quinquies si applicano anche alle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate. (3) 1 quinquies. Ai fini di cui ai commi 1-bis e 1-ter, il mutamento di destinazione d’uso è soggetto al DPR 6.6.2001 n. 380 – Art. 23 quater 35 rilascio dei seguenti titoli: a) nei casi di cui al primo periodo del comma 1, la segnalazione certificata di inizio attività di cui all’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241; b) nei restanti casi, il titolo richiesto per l’esecuzione delle opere necessarie al mutamento di destinazione d’uso, fermo restando che, per i mutamenti accompagnati dall’esecuzione di opere riconducibili all’articolo 6-bis, si procede ai sensi della lettera a) . (3) 2. La destinazione d’uso dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella stabilita dalla documentazione di cui all’articolo 9-bis, comma 1-bis. (4) 3. Le regioni adeguano la propria legislazione ai principi di cui al presente articolo, che trovano in ogni caso applicazione diretta, fatta salva la possibilità per le regioni medesime di prevedere livelli ulteriori di semplificazione. (5) Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso di un intero immobile (6) all’interno della stessa categoria funzionale è consentito subordinatamente al rilascio dei titoli di cui al comma 1-quinquies (7). Note: (1) Articolo inserito dall’art. 17, comma 1, lett. n), DL 12.9.2014 n. 133, convertito, con modificazioni, dalla L. 11.11.2014 n. 164. (2) Periodo inserito dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 01), DL 29.5.2024 n. 69, convertito, con modificazioni, dalla L. 24.7.2024 n. 105. (3) Comma inserito dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 1), DL 29.5.2024 n. 69, convertito, con modificazioni, dalla L. 24.7.2024 n. 105. (4) Comma sostituito dall’art. 10, comma 1, lett. m), DL 16.7.2020 n. 76, convertito, con modificazioni, dalla L. 11.9.2020 n. 120. Testo precedente: “La destinazione d’uso di un fabbricato o di una unità immobiliare è quella prevalente in termini di superficie utile.“. (5) Periodo sostituito ai precedenti primo e secondo periodo dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 2.1), DL 29.5.2024 n. 69, convertito, con modificazioni, dalla L. 24.7.2024 n. 105. Testo precedente: “Le regioni adeguano la propria legislazione ai principi di cui al presente articolo entro novanta giorni dalla data della sua entrata in vigore. Decorso tale termine, trovano applicazione diretta le disposizioni del presente articolo.“ (6) Le parole “di un intero immobile” sono state inserite dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 2.2), DL 29.5.2024 n. 69, convertito, con modificazioni, dalla L. 24.7.2024 n. 105. (7) Le parole “consentito subordinatamente al rilascio dei titoli di cui al comma 1-quinquies” sono state sostituite alle precedenti “sempre consentito” dall’art. 1, comma 1, lett. c), n. 2.2), DL 29.5.2024 n. 69, convertito, con modificazioni, dalla L. 24.7.2024 n. 105.
In sintesi
L’art. 23-ter del Testo Unico Edilizia è la disposizione cardine in materia di mutamento di destinazione d'uso degli immobili. Inserito nel 2014 dal D.L. 133/2014 («Sblocca Italia»), è stato profondamente riscritto dal D.L. 69/2024 («Salva-casa»), convertito con modificazioni dalla L. 105/2024, che ne ha ampliato in modo significativo l’ambito di liberalizzazione. Per il professionista, geometra, architetto, ingegnere o avvocato amministrativista, è oggi la norma più consultata quando un cliente chiede se può trasformare un negozio in abitazione, un ufficio in studio professionale, un capannone in spazio commerciale.
Categorie funzionali e logica della norma
Il legislatore individua cinque categorie funzionali tassative: a) residenziale; a-bis) turistico-ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale. La logica è chiara: il passaggio da una categoria all’altra incide sul carico urbanistico (parcheggi, standard, servizi pubblici), mentre il passaggio interno alla stessa categoria è urbanisticamente neutro. Da qui la distinzione fondamentale tra mutamento «rilevante» (cambia categoria) e mutamento «non rilevante» (resta nella categoria).
Mutamento senza opere e mutamento con opere
Il comma 1, riscritto dal Salva-casa, chiarisce che il mutamento si considera «senza opere» quando non comporta lavori edilizi ovvero comporta solo interventi riconducibili all’attività di edilizia libera ex art. 6 TUE (manutenzione ordinaria, opere di pavimentazione, finiture interne, ecc.). Quando invece servono opere strutturali, il regime del cambio d'uso si fonde con quello dei lavori: il titolo edilizio richiesto per le opere assorbe anche il cambio d'uso.
La rivoluzione del Salva-casa 2024
I commi 1-bis, 1-ter, 1-quater e 1-quinquies, introdotti dal D.L. 69/2024, ridisegnano il quadro. Il comma 1-bis ammette sempre il mutamento all’interno della stessa categoria funzionale per la singola unità immobiliare. Il comma 1-ter consente sempre il mutamento tra le categorie a, a-bis, b, c (residenziale, turistico-ricettiva, produttiva/direzionale, commerciale) per le unità ubicate in zone A, B, C del DM 1444/1968. Il comma 1-quater elimina, per i casi del comma 1-ter, l’obbligo di reperire ulteriori standard ex DM 1444/68 e l’obbligo di parcheggi ex L. 1150/1942 (resta dovuto, se previsto, il contributo per oneri di urbanizzazione secondaria). Per i piani terra e i seminterrati il legislatore demanda alle Regioni la disciplina di dettaglio.
Titoli edilizi: SCIA o titolo per opere
Il comma 1-quinquies disegna il regime dei titoli. Per i mutamenti senza opere (o con opere riconducibili all’art. 6) basta la SCIA ex art. 19 L. 241/1990. Per i mutamenti accompagnati da opere ulteriori si applica il titolo richiesto per quelle opere (CILA, SCIA, permesso di costruire). Per i mutamenti accompagnati da opere ex art. 6-bis il regime resta quello della SCIA. Il professionista deve quindi sempre fare due valutazioni parallele: regime urbanistico del cambio d'uso (cosa cambia in termini di categoria) e regime edilizio delle opere (cosa cambia fisicamente).
Stato legittimo e attestazione della destinazione d'uso
Il comma 2, sostituito dal D.L. 76/2020, stabilisce che la destinazione d'uso legittima è quella risultante dalla documentazione di stato legittimo ex art. 9-bis, comma 1-bis (titolo edilizio originario o, in mancanza, titoli successivi che hanno disciplinato l’ultimo intervento legittimante). Si supera così la vecchia regola della «prevalenza in superficie utile» che generava infiniti contenziosi.
Ruolo delle Regioni e degli strumenti urbanistici comunali
Il comma 3 stabilisce l’applicazione diretta dei principi statali, salva la facoltà delle Regioni di prevedere ulteriori semplificazioni. Gli strumenti urbanistici comunali possono fissare condizioni specifiche, ma non possono di fatto azzerare la liberalizzazione del Salva-casa: una norma di piano che vietasse in radice ogni cambio d'uso libero in zone A, B, C sarebbe in contrasto con l’art. 23-ter come riformato.
Casi pratici
Tizio, proprietario di un fondo commerciale al piano terra in zona B di un Comune, vuole trasformarlo in unità residenziale. Trattandosi di passaggio tra categorie funzionali (commerciale → residenziale) e di immobile in zona B, opera la liberalizzazione del comma 1-ter: nessun obbligo di nuovi standard urbanistici, nessun vincolo sui parcheggi. Se le opere si limitano alla rimozione della vetrina e alla creazione di tramezze interne (riconducibili all’art. 6), basta una SCIA. Diverso il caso di Caio, che vuole trasformare un capannone produttivo isolato in zona D in residence turistico-ricettivo: il passaggio tra categorie b e a-bis è ammesso dal comma 1-ter solo se l’immobile è in zona A, B o C; in zona D si applica la disciplina ordinaria con obbligo di verifica degli standard.
Coordinamento con altre discipline
Il cambio d'uso può richiedere ulteriori titoli o autorizzazioni: parere igienico-sanitario per attività insalubri, autorizzazione paesaggistica se l’immobile è in area vincolata ex D.Lgs. 42/2004, valutazione di impatto acustico per attività rumorose, conformità alle norme antincendio per attività con presenze di pubblico. La SCIA «edilizia» non assorbe questi profili: il professionista deve attivare i procedimenti paralleli, eventualmente in conferenza di servizi tramite SUE/SUAP.
Pronunce della Corte Costituzionale
Sentenza n. 125/2024
Illegittimita' costituzionale
La Corte ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 135, comma 7, della legge della Provincia autonoma di Trento n. 1/2008, che derogava al principio della doppia conformita' nella sanatoria di abusi edilizi. La pronuncia ribadisce che il principio della doppia conformita', riconducibile alle norme fondamentali di riforma economico-sociale, vincola anche le Regioni a Statuto speciale e definisce i confini entro cui puo' operare il mutamento d'uso urbanisticamente rilevante.
Consulta la pronuncia su www.cortecostituzionale.itDomande frequenti
Quando un cambio di destinazione d'uso è urbanisticamente rilevante?
È rilevante quando l’immobile passa da una categoria funzionale a un’altra tra quelle elencate dall’art. 23-ter: residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale, rurale. Il passaggio interno alla stessa categoria, invece, non è considerato rilevante e dopo il Salva-casa 2024 è sempre ammesso (comma 1-bis), salve specifiche condizioni che il PRG comunale può fissare. La destinazione d'uso legittima da cui si parte è quella risultante dalla documentazione di stato legittimo ex art. 9-bis, comma 1-bis.
Cosa cambia con il Salva-casa 2024 per il cambio d'uso?
Il D.L. 69/2024 convertito dalla L. 105/2024 ha liberalizzato il mutamento d'uso in due direzioni. Primo, ha reso sempre ammesso il cambio interno alla stessa categoria (comma 1-bis). Secondo, ha reso sempre ammesso il cambio tra categorie residenziale, turistico-ricettiva, produttiva/direzionale e commerciale per le unità in zone A, B, C del DM 1444/68 (comma 1-ter), eliminando per questi casi l’obbligo di reperire ulteriori standard urbanistici e parcheggi. Resta il pagamento degli oneri di urbanizzazione secondaria, se dovuti.
Devo presentare permesso di costruire o SCIA per cambiare uso a un negozio?
Dipende dalle opere. Se il cambio d'uso non comporta opere o solo opere di edilizia libera ex art. 6 (manutenzione ordinaria, finiture, tramezzi non strutturali), serve una SCIA ex art. 19 L. 241/1990. Se invece sono necessarie opere ulteriori, occorre il titolo edilizio richiesto per quelle opere: CILA per la manutenzione straordinaria leggera, SCIA per ristrutturazione leggera, permesso di costruire per ristrutturazione pesante o nuova costruzione. Il professionista deve quindi qualificare prima le opere e poi adeguare il titolo.
Il Comune può vietare i cambi d'uso liberalizzati dal Salva-casa?
No, non può azzerarli. Il comma 1-ter parla di mutamento «sempre ammesso» e prevede solo che gli strumenti urbanistici comunali possano «fissare specifiche condizioni», ad esempio per tutelare il commercio di vicinato o evitare la perdita di funzioni produttive. Una previsione di piano che escludesse in radice il cambio d'uso liberalizzato sarebbe in contrasto con la norma statale, che il comma 3 dichiara di applicazione diretta. Per i piani terra e i seminterrati la disciplina è invece rimessa alla legislazione regionale.
Cosa rischio se cambio uso senza titolo?
Il cambio d'uso urbanisticamente rilevante eseguito senza SCIA o senza il titolo edilizio richiesto integra un abuso edilizio. Le conseguenze sono la sanzione pecuniaria ex art. 37 (in caso di interventi sottoposti a SCIA) o le più severe sanzioni demolitorie ex artt. 31, 33, 34 quando il cambio è accompagnato da opere realizzate in assenza di permesso. Inoltre, l’unità immobiliare risulta priva di stato legittimo per la nuova destinazione, con problemi in sede di compravendita, agibilità, accatastamento e accesso a bonus fiscali.