Art. 69 Antiriciclaggio – Successione di leggi nel tempo(1)

Funzione delle disposizioni transitorie nel D.Lgs. 231/2007

L’art. 69 del D.Lgs. 231/2007 contiene le disposizioni transitorie che hanno regolato il passaggio dalla previgente normativa antiriciclaggio (in particolare il D.Lgs. 20 febbraio 2004, n. 56, che aveva a sua volta sostituito la L. 197/1991 e il D.Lgs. 153/1999) al nuovo quadro disciplinare introdotto con il decreto del 2007. Le disposizioni transitorie sono necessarie in ogni transizione normativa significativa: evitano la discontinuità improvvisa degli adempimenti, garantiscono la certezza del diritto per i soggetti obbligati che stavano adempiendo in conformità alla previgente disciplina, e assicurano la continuità delle procedure amministrative e giudiziarie già avviate.

Al momento della redazione di queste note, il periodo transitorio disciplinato dall’art. 69 è ampiamente esaurito: il D.Lgs. 231/2007 è entrato in vigore il 22 novembre 2007, e i termini di adeguamento previsti dalla norma transitoria si sono conclusi da anni. Tuttavia, l’art. 69 conserva rilevanza pratica in due ambiti: i procedimenti sanzionatori avviati sulla base della normativa previgente che fossero ancora pendenti al momento dell’entrata in vigore del decreto e che non si siano ancora definitivamente conclusi; e la valutazione della responsabilità per condotte tenute nel periodo di transizione, per le quali potrebbe applicarsi il principio del favor rei in materia di successione di norme sanzionatorie.

Il contesto normativo previgente

Per comprendere l’art. 69 è utile ricapitolare brevemente il quadro normativo che il D.Lgs. 231/2007 ha sostituito. La disciplina antiriciclaggio italiana ha conosciuto un’evoluzione stratificata nel tempo.

La L. 5 luglio 1991, n. 197 (c.d. legge antiriciclaggio) ha introdotto i primi obblighi sistematici di identificazione della clientela e di segnalazione delle operazioni sospette per il settore bancario e finanziario, in attuazione della Prima Direttiva CEE 91/308 del 1991. Questa legge ha istituito l’Archivio Unico Informatico (AUI) e ha previsto i primi obblighi di comunicazione all’allora Ufficio Italiano Cambi (UIC, predecessore dell’attuale UIF).

Il D.Lgs. 26 maggio 1997, n. 153 ha esteso gli obblighi antiriciclaggio ad alcune categorie di professionisti e ha recepito le indicazioni della Seconda Direttiva CE 2001/97, anticipando in parte le previsioni che sarebbero state codificate compiutamente nel D.Lgs. 231/2007.

Il D.Lgs. 20 febbraio 2004, n. 56, emanato in attuazione della Seconda Direttiva CE 2001/97, ha esteso significativamente il perimetro dei soggetti obbligati (includendo notai, avvocati, commercialisti, revisori, agenti immobiliari, operatori del settore dei giochi) e ha introdotto il concetto di approccio basato sul rischio nelle procedure di adeguata verifica. Il D.Lgs. 56/2004 è stato poi abrogato e sostituito dal D.Lgs. 231/2007.

Il regime transitorio: contenuto e termini

L’art. 69 ha disciplinato diversi profili di transizione.

Sul piano degli adempimenti procedurali, ha previsto che i soggetti obbligati già in attività al momento dell’entrata in vigore del decreto (22 novembre 2007) avessero un periodo di grazia per adeguare le proprie procedure interne (politiche di adeguata verifica, procedure di segnalazione, sistemi di conservazione documentale) al nuovo quadro normativo. Le autorità di vigilanza di settore (Banca d'Italia, CONSOB, IVASS) hanno emanato disposizioni applicative e istruzioni di vigilanza per guidare i soggetti vigilati in questo processo di adeguamento.

Sul piano dei rapporti continuativi già instaurati, la norma transitoria ha riconosciuto la validità delle verifiche effettuate ai sensi della previgente normativa, non richiedendo una nuova identificazione ab initio di tutta la clientela già acquisita. I soggetti obbligati dovevano tuttavia aggiornare le informazioni e la documentazione relativa ai clienti più rischiosi o a quelli per i quali la verifica previgente risultava incompleta rispetto ai nuovi standard del D.Lgs. 231/2007.

Sul piano della conservazione documentale, i documenti e i dati già archiviati ai sensi della normativa previgente mantenevano la propria efficacia e potevano continuare a essere conservati nei sistemi già in uso, salvo adeguamento progressivo ai nuovi standard tecnici previsti dalla normativa vigente.

Successione di norme sanzionatorie e favor rei

Uno degli aspetti più rilevanti dell’art. 69, anche dal punto di vista pratico, riguarda il regime dei procedimenti sanzionatori avviati sulla base della normativa previgente ma ancora pendenti al momento dell’entrata in vigore del D.Lgs. 231/2007. Per questi procedimenti, si pone la questione della legge applicabile in caso di differenze tra la disciplina sanzionatoria previgente e quella nuova.

Il principio del favor rei, applicabile nell’ambito del diritto sanzionatorio amministrativo per analogia con il principio penalistico di cui all’art. 2 c.p. (nella misura in cui sia compatibile con la natura amministrativa della sanzione), impone di applicare la norma più favorevole al trasgressore in caso di successione di norme nel tempo. Se la violazione è stata commessa sotto la vigenza della normativa previgente, ma il procedimento sanzionatorio si conclude dopo l’entrata in vigore del D.Lgs. 231/2007, il soggetto ha il diritto di vedere applicata la disciplina sanzionatoria a lui più favorevole. Nella pratica, l’art. 69 ha dovuto risolvere i potenziali conflitti tra i diversi quadri sanzionatori, specificando i criteri di applicazione intertemporale.

Rilevanza residua dell’art. 69 oggi

Come anticipato, il periodo transitorio è ormai esaurito. Tuttavia, l’art. 69 conserva una rilevanza residua in tre ambiti.

Il primo riguarda i procedimenti sanzionatori molto datati (relativi a violazioni commesse prima del 2007) che, per ragioni procedurali, siano ancora pendenti davanti ai giudici amministrativi o ordinari. In questi procedimenti, l’art. 69 può essere invocato per determinare la legge sanzionatoria applicabile.

Il secondo riguarda la valutazione della prescrizione per violazioni molto datate: i termini di prescrizione dell’illecito antiriciclaggio e di decadenza del potere sanzionatorio devono essere computati sulla base della normativa vigente al momento della commissione della violazione, tenendo conto degli eventuali atti interruttivi e sospensivi intervenuti nel corso degli anni.

Il terzo ambito di rilevanza riguarda il contenzioso relativo a segnalazioni di operazioni sospette effettuate o rifiutate nel periodo di transizione: in questi casi, la valutazione della buona fede del soggetto obbligato deve tenere conto del quadro normativo effettivamente in vigore al momento della condotta, che potrebbe essere la normativa previgente o quella nuova a seconda della data della condotta stessa.

Le successive modifiche al D.Lgs. 231/2007 e le nuove disposizioni transitorie

È opportuno ricordare che anche le successive modifiche rilevanti al D.Lgs. 231/2007 sono state accompagnate da disposizioni transitorie proprie. In particolare, il D.Lgs. 90/2017 (recepimento IV Direttiva UE 2015/849) ha introdotto un proprio articolo sulle disposizioni transitorie, che ha regolato il passaggio al nuovo regime dell’adeguata verifica rafforzata, del Registro dei titolari effettivi e delle nuove procedure di segnalazione. Analogamente, il D.Lgs. 125/2019 (recepimento V Direttiva UE 2018/843) e il D.Lgs. 195/2021 (VI Direttiva) hanno previsto regimi transitori specifici per le materie di rispettiva competenza. Oggi il quadro normativo è stabilizzato intorno al D.Lgs. 231/2007 nella versione consolidata vigente, in attesa dei nuovi adeguamenti richiesti dal pacchetto AML UE 2024 (in particolare il Regolamento AMLR 2024/1624 e la Direttiva AMLD VI 2024/1640), il cui recepimento richiederà a sua volta nuove disposizioni transitorie per gestire il passaggio al regime unionale direttamente applicabile dal 2027.