Art. 22 T.U.B. — Partecipazioni indirette

Commento del professionista

L'art. 22 del Testo Unico Bancario e' la norma anti-elusione che chiude il sistema dei controlli sull'azionariato delle banche. Mentre l'art. 19 disciplina l'autorizzazione preventiva all'acquisto di partecipazioni qualificate dirette, l'art. 22 estende il perimetro applicativo dell'intera disciplina dei capi III e IV del Titolo II del T.U.B. anche alle partecipazioni acquisite o detenute indirettamente, attraverso schermi societari, intestazioni fiduciarie o persone interposte. Si tratta di una previsione che riflette un principio cardine del diritto comunitario della vigilanza bancaria: l'autorita' deve poter risalire al beneficiario effettivo dell'operazione di acquisto, indipendentemente dalla struttura formale utilizzata. Per il professionista che assiste operazioni di M&A bancario, fondi di private equity, gruppi industriali che investono in banche italiane, l'art. 22 e' lo strumento che impone una mappatura sostanziale della catena partecipativa, ben oltre il vaglio formale di chi compaia come acquirente nei documenti dell'operazione.

La struttura della norma e il rinvio ai capi III e IV

L'incipit dell'art. 22 chiarisce che le imputazioni indirette rilevano ai fini dell'applicazione dei capi III e IV del presente Titolo. Il riferimento e' al Titolo II del T.U.B. («Banche»), e in particolare al Capo III («Partecipanti al capitale») e al Capo IV («Partecipazioni delle banche e dei gruppi bancari»). Le conseguenze sono ampie: rientrano nel raggio applicativo dell'art. 22 le soglie autorizzative dell'art. 19, gli obblighi di comunicazione dell'art. 20, le sanzioni e le misure di sospensione dei diritti di voto dell'art. 24, i requisiti di onorabilita' dei partecipanti rilevanti (DM MEF 169/2020 e oggi anche raccordo con il DM MEF di attuazione delle linee guida congiunte EBA-ESMA in materia di assessment dei candidati acquirenti).

La struttura su due lettere riflette due tecniche diverse di attribuzione. La lett. a fissa imputazioni automatiche, che operano per il solo fatto della relazione partecipativa qualificata. La lett. b, invece, demanda alla Banca d'Italia il compito di individuare in concreto le ulteriori fattispecie rilevanti, con un meccanismo di completamento normativo che assicura flessibilita' applicativa e adattabilita' all'evoluzione delle strutture societarie.

Lett. a: societa' controllate, fiduciarie, persone interposte

La prima fattispecie copre tre figure tipiche. La societa' controllata dell'acquirente: in tal caso la partecipazione bancaria detenuta dalla controllata e' imputata anche al controllante. La nozione di controllo da utilizzare e' quella, ampia, dell'art. 23 T.U.B., che richiama l'art. 2359 c.c. e include forme di controllo di diritto, di fatto e contrattuale. La societa' fiduciaria: si tratta delle fiduciarie statiche disciplinate dalla legge 1966/1939 e dalle disposizioni di attuazione, che detengono titoli in nome proprio ma per conto del fiduciante. La fiduciaria e' un mero schermo formale: la titolarita' sostanziale e' del fiduciante, e a lui devono essere imputate le partecipazioni anche ai fini delle soglie dell'art. 19. Infine la figura della persona interposta: copre ogni schema (mandato senza rappresentanza, prestanome, accordi di natura simulatoria) in cui un soggetto detiene formalmente la partecipazione per conto di un altro, che esercita in concreto i diritti sostanziali.

Particolare attenzione meritano i trust e le strutture estere assimilabili. Sebbene la norma parli di «interposta persona», la prassi di vigilanza e l'interpretazione consolidata estendono l'attribuzione anche al disponente o al beneficiario effettivo di un trust, quando questi sia in grado di esercitare un'influenza determinante sulla gestione del patrimonio segregato. Il raccordo con la disciplina AML (D.Lgs. 231/2007 di recepimento delle direttive antiriciclaggio, oggi anche del Regolamento UE 2024/1624 AMLR) e con la disciplina del Registro dei titolari effettivi (DM MEF 55/2022) consente all'autorita' di vigilanza di acquisire le informazioni necessarie a ricostruire la catena di controllo sostanziale.

Lett. b: societa' non controllate e demoltiplicazione

La seconda fattispecie ha portata piu' sofisticata. Vi rientrano i casi in cui i diritti di voto o le quote di capitale sono detenuti tramite societa' anche non controllate dal soggetto acquirente, ma che a loro volta hanno diritti di voto o quote di capitale nella banca. La norma impone di tenere conto della demoltiplicazione prodotta dalla catena partecipativa. Si tratta del meccanismo matematico per cui, se A detiene il 40% di B e B detiene il 30% della banca C, la partecipazione effettiva attribuibile ad A non e' del 30% (lettura formale del rapporto diretto B-C), ma del 12% (calcolo proporzionale: 40% x 30%).

La demoltiplicazione si applica quando il rapporto tra socio e societa' intermedia non integra controllo (perche' altrimenti opera la lett. a, con imputazione integrale). E' la tecnica utilizzata, ad esempio, in caso di partecipazioni minoritarie qualificate in holding finanziarie che a loro volta detengono partecipazioni in banche: il vaglio prudenziale opera anche sui soci della holding, ma con la rilevanza percentuale effettivamente attribuibile in trasparenza. La Banca d'Italia, nell'esercizio del potere conferitole dalla lett. b, ha definito nelle proprie disposizioni di vigilanza i criteri tecnici di calcolo della demoltiplicazione e i parametri di rilevanza.

Il raccordo con il diritto comune e con la trasparenza CONSOB

L'art. 22 T.U.B. va letto in coordinamento con l'art. 2359 c.c., che disciplina la nozione di controllo nel diritto comune. Tuttavia il sistema bancario adotta una nozione di controllo autonoma (art. 23 T.U.B.), piu' ampia di quella codicistica, perche' tarata sulle esigenze prudenziali. Il raccordo opera dunque attraverso una integrazione del codice civile: la disciplina speciale completa quella generale, includendo nel perimetro di attribuzione situazioni che ex art. 2359 c.c. non integrerebbero controllo (rapporti di natura contrattuale, accordi di voto, situazioni di influenza dominante di fatto).

Per le banche quotate, il coordinamento si estende alla disciplina della trasparenza degli assetti proprietari ex art. 120 TUF e ai relativi obblighi di comunicazione delle partecipazioni rilevanti (soglie di disclosure: 3%, 5%, 10%, 15%, 20%, 25%, 30%, 50%, 66,6%, 90%, 95%, secondo il Regolamento Emittenti CONSOB). Le comunicazioni CONSOB non sostituiscono ma si affiancano agli adempimenti di vigilanza prudenziale ex T.U.B.: una partecipazione indiretta in una banca quotata puo' dunque generare sia un obbligo di comunicazione CONSOB ex art. 120 TUF, sia un obbligo di autorizzazione preventiva ex art. 19 T.U.B. tramite l'imputazione indiretta dell'art. 22. La duplicazione e' coerente con la diversa finalita' dei due regimi: l'uno tutela la trasparenza dei mercati e l'efficienza informativa, l'altro la stabilita' prudenziale dell'intermediario.

L'interazione con il MVU e la BCE

Per le banche significative del Meccanismo di Vigilanza Unico (significant institutions individuate dai criteri del Regolamento UE 468/2014), la decisione finale sull'autorizzazione all'acquisto di partecipazioni qualificate spetta alla Banca Centrale Europea, ai sensi dell'art. 4, par. 1, lett. c) del Regolamento UE 1024/2013. L'art. 22 T.U.B. mantiene piena rilevanza anche in questi casi: la BCE applica la disciplina nazionale di recepimento (la direttiva 2013/36/UE non e' direttamente applicabile alle imputazioni indirette, che restano materia degli Stati membri), e dunque le imputazioni indirette dell'art. 22 sono parte integrante del perimetro di valutazione.

Sul piano operativo, cio' significa che le notifiche di acquisizione di partecipazioni indirette in banche significative devono includere una mappatura completa della catena partecipativa, l'individuazione del beneficiario effettivo, l'evidenza delle interposizioni fiduciarie o personali, il calcolo della demoltiplicazione lungo l'intera struttura. Le indicazioni operative delle Joint Guidelines EBA-ESMA-EIOPA sul prudential assessment delle acquisizioni di partecipazioni qualificate richiedono espressamente la look-through analysis della struttura proprietaria, in coerenza con la lettera dell'art. 22 T.U.B.

Le ipotesi tipiche nella prassi consulenziale

Nella prassi professionale si incontrano diverse fattispecie di applicazione dell'art. 22. Il primo caso e' quello dell'investimento di private equity attraverso fondi pluri-livello: il fondo che acquista una partecipazione in una banca italiana e' di regola intestato a una societa' veicolo (special purpose vehicle), a sua volta controllata da entita' gestite da un general partner. La mappatura ex art. 22 deve risalire fino al beneficiario effettivo, includendo gli investitori del fondo (limited partners) qualora dispongano di diritti governativi o di intervento sulla gestione.

Il secondo caso e' quello delle holding personali o familiari: un imprenditore che intende acquistare una partecipazione in una banca attraverso una holding di partecipazioni o un trust familiare deve dichiarare la struttura e il beneficiario effettivo, anche se la quota della singola holding e' inferiore alle soglie. Il terzo caso e' quello degli accordi parasociali e dei concerti: l'art. 22-bis T.U.B. integra l'art. 22 imputando le partecipazioni a soggetti che, pur senza vincoli di controllo, agiscono di concerto in base ad accordi formali o di fatto.

Il quarto caso, particolarmente delicato, riguarda gli investitori esteri che operano tramite catene societarie internazionali (in particolare societa' di Lussemburgo, Olanda, Cipro, Malta, Irlanda, Stati Uniti). La mappatura deve tenere conto del diritto societario locale, del trattamento fiscale dei flussi infragruppo (transfer pricing, dividendi, royalties), delle eventuali normative di golden power (D.L. 21/2012 e successive modifiche) per le acquisizioni in settori strategici, della normativa antitrust UE e nazionale per le concentrazioni rilevanti.

Le conseguenze sanzionatorie e civilistiche

L'omissione delle imputazioni dell'art. 22 nelle comunicazioni e nelle istanze autorizzative ha conseguenze gravi. Sul piano amministrativo, le sanzioni del Titolo VIII del T.U.B. comprendono pecuniarie significative, anche modulate sulla gravita' dell'omissione e sulla dimensione dell'operazione. Sul piano civilistico, l'art. 24 T.U.B. consente alla Banca d'Italia (o alla BCE per banche significative) di disporre la sospensione dei diritti di voto connessi alle partecipazioni acquisite senza autorizzazione preventiva. La sospensione opera ex lege e produce effetti sulle delibere assembleari adottate con il concorso dei voti illegittimamente esercitati: la giurisprudenza ha riconosciuto la piena legittimazione del giudice ordinario a sindacare la validita' delle delibere, fermo restando il regime impugnatorio specifico del T.U.B.

Sul piano penale, in casi estremi di simulazione organizzata di catene partecipative volte ad eludere il vaglio prudenziale, possono assumere rilievo fattispecie penali generali (truffa, falso in atti, ostacolo alle funzioni delle autorita' di vigilanza ex art. 2638 c.c.) o specifiche del settore bancario. La cooperazione tempestiva con l'autorita' di vigilanza, anche attraverso disclosure spontanea di assetti non chiariti, e' di regola valutata in chiave attenuante in sede sanzionatoria.

Profili pratici per il consulente

Per il consulente che assiste un'operazione di acquisizione di partecipazione in una banca italiana, quattro sono i profili centrali. Il primo e' la mappatura sostanziale della catena partecipativa: il cliente deve fornire al consulente una rappresentazione completa e veritiera della struttura, inclusi accordi parasociali, mandati fiduciari, intestazioni di comodo, situazioni di controllo di fatto. Le omissioni in questa fase si tradurranno in vizi dell'istanza autorizzativa e in possibili procedimenti sanzionatori.

Il secondo e' la quantificazione della partecipazione effettiva: occorre calcolare la demoltiplicazione lungo la catena e verificare se la partecipazione cosi' attribuita raggiunge le soglie autorizzative (10%, 20%, 30%, 50%) o integra forme di controllo o di influenza notevole ex art. 22-bis. Il calcolo va effettuato anche sotto profilo dinamico: ogni modifica della catena (cessioni intermedie, fusioni di holding, scioglimenti di trust) puo' rendere necessaria una nuova istanza autorizzativa o una comunicazione di aggiornamento.

Il terzo profilo e' il coordinamento con gli altri presidi normativi: disclosure CONSOB ex art. 120 TUF per banche quotate, golden power per acquirenti extra-UE, antitrust AGCM, normativa AML su titolare effettivo, eventuali obblighi di notifica a Banca d'Italia ai sensi della normativa contro il terrorismo e le sanzioni internazionali. Il quarto profilo e' la gestione del dialogo con l'autorita': la trasparenza nella rappresentazione della struttura, la disponibilita' a integrare la documentazione, la tempestivita' nelle risposte alle richieste istruttorie sono fattori determinanti per l'esito favorevole del procedimento autorizzativo.