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Art. 144 T.U.B. – Sanzioni amministrative
In vigore dal 01/01/1994. Modificato dal D.Lgs. 72/2015.
1. Nei confronti dei soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, direzione e controllo, nonché dei dipendenti, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 5.000.000 di euro nei seguenti casi:
a) inosservanza delle disposizioni generali della Banca d’Italia emanate ai sensi degli articoli 53 e 67;
b) mancata o non corretta trasmissione delle segnalazioni periodiche alla Banca d’Italia;
c) violazione delle norme in materia di trasparenza delle condizioni contrattuali.
2. Nei confronti delle banche si applica la sanzione amministrativa pecuniaria fino al 10% del fatturato quando ciò risulti più grave rispetto alla sanzione di cui al comma 1.
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Redazione Legge in Chiaro
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In sintesi
La rivoluzione del 2015: dal modello individuale al modello duale
L'art. 144 T.U.B. e' la disposizione cardine del sistema sanzionatorio amministrativo bancario e disegna l'architettura delle sanzioni pecuniarie per le violazioni della disciplina di vigilanza prudenziale e di trasparenza. La sua versione attuale e' frutto della profonda riforma operata dal D.Lgs. 12 maggio 2015, n. 72, in attuazione della direttiva Capital Requirements Directive IV (CRD IV, dir. 2013/36/UE) e dei Pillar 3 sanzionatori definiti a livello europeo. Prima del 2015 il T.U.B. seguiva un modello prevalentemente personalistico: la sanzione colpiva quasi esclusivamente amministratori, sindaci e direttori in proprio. La CRD IV ha imposto un modello duale, in cui la sanzione e' irrogata alla persona giuridica (banca o intermediario) come regola generale e concorrentemente alle persone fisiche responsabili, secondo criteri analoghi a quelli del D.Lgs. 231/2001 sulla responsabilita' amministrativa degli enti.
Il salto di paradigma e' coerente con l'enforcement della BCE nell'ambito del Meccanismo di Vigilanza Unico (MVU - SSM, Reg. UE 1024/2013) e con i poteri sanzionatori diretti che essa esercita sulle banche significative (significant institutions): l'art. 18 del Regolamento SSM consente alla BCE di irrogare sanzioni fino al 10% del fatturato annuo o al doppio del profitto ottenuto/perdita evitata. L'art. 144 T.U.B. allinea il diritto interno a queste soglie quando l'autorita' competente e' la Banca d'Italia (banche less significant o violazioni specifiche).
I soggetti destinatari: esponenti aziendali, dipendenti e banche
La norma si rivolge in primo luogo agli esponenti aziendali: amministratori, componenti del consiglio di sorveglianza o del consiglio di gestione (banche con sistema dualistico), direttori generali, sindaci, componenti del comitato per il controllo sulla gestione. Vi sono inoltre compresi i dipendenti, purche' la violazione sia attribuibile alle loro funzioni. La sanzione personale presuppone la colpa lieve (per dolo o colpa, in coerenza con l'art. 3 L. 689/1981) e si cumula con quella eventualmente irrogata alla banca come ente. La responsabilita' della persona giuridica, prevista dal comma 2, scatta quando la violazione e' addebitabile alla banca per condotte commesse nel suo interesse o a suo vantaggio: la sanzione e' calcolata fino al 10% del fatturato totale netto dell'esercizio precedente, parametro che richiama testualmente l'art. 67 CRD IV.
Le condotte sanzionate: vigilanza prudenziale, segnalazioni, trasparenza
Il comma 1 elenca tre macro-categorie di violazioni. La prima riguarda l'inosservanza delle disposizioni generali della Banca d'Italia emanate ai sensi degli artt. 53 e 67 T.U.B.: si tratta del cuore della vigilanza prudenziale, contenuto nella Circolare Banca d'Italia 17 dicembre 2013, n. 285 (Disposizioni di vigilanza per le banche), che recepisce CRR (Reg. UE 575/2013), CRD IV/V e le linee guida EBA. Sono compresi i requisiti di adeguatezza patrimoniale, governo societario, sistema dei controlli interni, gestione del rischio, remunerazioni, esternalizzazione, ICAAP/ILAAP. La seconda categoria attiene alle segnalazioni periodiche alla Banca d'Italia: signalling prudenziale (COREP/FINREP), Centrale dei Rischi, matrice dei conti, segnalazioni AML. La terza riguarda la trasparenza delle condizioni contrattuali e i rapporti con la clientela (Titolo VI T.U.B., artt. 115 ss.), con specifico rilievo per il Provvedimento Banca d'Italia 29 luglio 2009 sulla trasparenza.
L'entita' delle sanzioni e i criteri di commisurazione
La cornice edittale per le persone fisiche e' 5.000-5.000.000 euro: una forbice ampia che riflette la varieta' di violazioni e che, nel massimo edittale, e' stata espressamente elevata dal D.Lgs. 72/2015 (in precedenza il massimo era 129.110 euro, palesemente inadeguato rispetto agli standard europei). Per le banche la sanzione e' fissata in misura percentuale (fino al 10% del fatturato) quando piu' grave della soglia in cifra fissa: criterio calibrato sulla dimensione dell'intermediario, idoneo a colpire i grandi gruppi senza sproporzioni per le banche minori.
I criteri di commisurazione sono dettati dall'art. 144-quater T.U.B. (anch'esso introdotto dal D.Lgs. 72/2015), che recepisce l'art. 70 CRD IV: gravita' e durata della violazione, grado di responsabilita', capacita' finanziaria del responsabile, vantaggio conseguito o perdita evitata, pregiudizio cagionato ai terzi, livello di collaborazione prestato all'autorita', precedenti violazioni, conseguenze sistemiche. In quanto compatibili restano applicabili i criteri della L. 689/1981 (depenalizzazione e sistema sanzionatorio amministrativo generale), in particolare l'art. 11 sulla gravita' e l'art. 8 sul concorso formale e materiale.
Coordinamento con BCE, MVU e principio del ne bis in idem
L'attuale architettura sanzionatoria bancaria si muove su tre livelli: BCE (banche significative ex Reg. UE 1024/2013), Banca d'Italia (banche less significant e violazioni non riservate alla BCE), Consob (violazioni delle norme sulla prestazione di servizi di investimento ex TUF). Il doppio binario con la disciplina penale (es. art. 137 T.U.B. sul falso interno, art. 130 sull'esercizio abusivo) e con il D.Lgs. 231/2001 puo' generare problemi di ne bis in idem in chiave convenzionale: in linea generale la CEDU richiede che, in presenza di sanzioni amministrative di natura sostanzialmente penale, l'ordinamento garantisca la connessione sostanziale e temporale fra i procedimenti. Sull'applicazione del principio al sistema sanzionatorio italiano si rinvia, in via generale e senza citazioni specifiche, alla giurisprudenza convenzionale e nazionale in materia di mercati finanziari.
L'art. 144 nel sistema: sanzioni accessorie, pubblicita', impugnazione
Le sanzioni pecuniarie dell'art. 144 si integrano con le misure accessorie previste dagli articoli successivi: la perdita temporanea dei requisiti di onorabilita' e la sanzione interdittiva (art. 144-ter T.U.B.), l'obbligo di pubblicazione del provvedimento sanzionatorio sul sito della Banca d'Italia (art. 145-bis), il diritto di regresso della banca verso l'esponente colpevole (art. 144-bis). Il procedimento di irrogazione e' regolato dall'art. 145 T.U.B. (contraddittorio, termini, organi competenti) e l'impugnazione dei provvedimenti sanzionatori avviene davanti alla Corte d'Appello di Roma in unico grado di merito (oltre al ricorso per cassazione). La disciplina complessiva e' integrata dal Provvedimento Banca d'Italia 18/12/2012 (e successive modificazioni) sul procedimento sanzionatorio.
Le sanzioni accessorie e la perdita dei requisiti di onorabilita'
Accanto alle sanzioni pecuniarie l'art. 144 va letto unitamente all'art. 144-ter T.U.B., che prevede sanzioni amministrative interdittive particolarmente incisive: in caso di violazioni qualificate per gravita' o reiterazione, la Banca d'Italia puo' disporre la perdita temporanea dei requisiti di onorabilita' per gli esponenti aziendali (da sei mesi a tre anni) ovvero, per i partecipanti al capitale, la sospensione temporanea dei diritti di voto o di altri diritti che consentano di influire sulla societa'. Sono inoltre previste sanzioni accessorie di tipo reputazionale, come la pubblicazione delle sentenze, e misure cautelari urgenti nelle more del procedimento. L'effetto sistemico e' duplice: deterrenza individuale e tutela dell'integrita' del mercato attraverso l'allontanamento di esponenti ritenuti inidonei. La disciplina e' ulteriormente integrata dalla Circolare 285/2013 in materia di governance e dai criteri di fit and proper di matrice europea (linee guida EBA/ESMA GL/2017/12).
Concorso con il D.Lgs. 231/2001 e con le sanzioni penali bancarie
Un nodo applicativo delicato e' il concorso dell'art. 144 con altre fonti sanzionatorie. Sul versante penale, il T.U.B. contiene reati specifici (artt. 130-137: abusivismo bancario, falso interno, ostacolo all'esercizio delle funzioni di vigilanza) che possono concorrere con le sanzioni amministrative quando le condotte siano materialmente coincidenti. Sul versante della responsabilita' degli enti, il D.Lgs. 231/2001 include fra i reati presupposto numerose fattispecie rilevanti per il settore bancario (corruzione, riciclaggio, abusi di mercato, autoriciclaggio). Il doppio binario sanzionatorio richiede, in chiave convenzionale (CEDU) e costituzionale, una valutazione di proporzionalita' complessiva: la giurisprudenza richiede in via generale che, in presenza di sanzioni amministrative di natura sostanzialmente penale, l'ordinamento garantisca la connessione sostanziale e temporale fra procedimenti per evitare violazioni del ne bis in idem. La valutazione concreta resta affidata ai giudici del merito.
L'art. 144 nella riforma 2025 e il ruolo delle linee guida EBA
Il sistema sanzionatorio dell'art. 144 e' destinato a evolvere ulteriormente in funzione della CRD VI (dir. UE 2024/1619, parte del Banking Package 2024) e della CRR III (Reg. UE 2024/1623): il pacchetto introduce nuovi requisiti di vigilanza prudenziale (Basilea III finale), rafforza i poteri sanzionatori sulle violazioni della governance ESG e amplia il perimetro delle periodic penalty payments. Sul fronte operativo, e' fondamentale il riferimento alle Orientamenti EBA in materia sanzionatoria: in particolare le linee guida EBA/GL/2015/16 sulle convergenze nei criteri di commisurazione, le linee guida EBA/GL/2021/04 sull'institutional protection scheme e gli orientamenti congiunti ESAs sul whistleblowing. La Banca d'Italia recepisce questi orientamenti attraverso aggiornamenti del Provv. 18/12/2012 e delle comunicazioni interpretative. Resta centrale, in ogni caso, il principio della sanzione individualizzata: la cornice edittale 5.000-5.000.000 euro (o 10% del fatturato) esprime una potenzialita' afflittiva, ma la sanzione effettiva deve essere sempre proporzionata alla violazione concreta, all'imputabilita' soggettiva e alle circostanze del caso.
Domande frequenti
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