Art. 144 quater T.U.B. — Criteri per la determinazione delle sanzioni e delle penalita’ di mora

Inquadramento: la proporzionalità europea delle sanzioni bancarie

L'art. 144-quater T.U.B. codifica i criteri di determinazione delle sanzioni amministrative pecuniarie e delle penalità di mora irrogate dalla Banca d'Italia nell'ambito della vigilanza bancaria e finanziaria. La norma costituisce il fulcro del regime sanzionatorio del Titolo VIII T.U.B. e attua il principio di proporzionalità sancito dall'art. 49 c. 3 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e dall'art. 6 CEDU (giusto processo amministrativo).

La versione vigente dell'art. 144-quater è quella introdotta dal D.Lgs. 31 dicembre 2025, n. 208, in vigore dal 09/01/2026. Il decreto ha modernizzato il catalogo dei criteri, recependo le indicazioni delle direttive CRD V (2013/36/UE come modificata da 2019/878/UE) e MIFID 2 (2014/65/UE), nonché le linee guida dell'Autorità Bancaria Europea (EBA) e della BCE Single Supervisory Mechanism (SSM). La norma si raccorda con la disciplina generale delle sanzioni amministrative ex Legge 24/11/1981, n. 689 (art. 11 in particolare), che resta applicabile per i profili procedurali non espressamente derogati.

La ratio della norma è duplice: da un lato, garantire un esercizio guidato della discrezionalità sanzionatoria della Banca d'Italia, riducendo l'arbitrarietà e favorendo la prevedibilità delle decisioni; dall'altro, armonizzare il sistema italiano con i parametri europei di vigilanza, in particolare per gli enti significativi (significant institutions) soggetti alla supervisione diretta della BCE.

Ambito applicativo: sanzioni pecuniarie e penalità di mora

L'art. 144-quater si applica a tutte le sanzioni amministrative pecuniarie previste dal Titolo VIII T.U.B., comprese le sanzioni per:

• violazioni delle disposizioni in materia di trasparenza (art. 144 T.U.B., riguardanti gli artt. 116, 117, 118, 118-bis, 119, 120 T.U.B. e i Provvedimenti BdI sulla trasparenza);
• violazioni in materia di credito ai consumatori e di credito immobiliare ai consumatori (artt. 121-126 e 120-quinquies ss. T.U.B.);
• violazioni della disciplina prudenziale (requisiti di capitale, governance, sistema dei controlli interni);
• violazioni in materia di contrasto al riciclaggio per le competenze BdI;
• violazioni delle norme antielusive e di vigilanza macroprudenziale.

La norma si applica anche alle penalità di mora, ossia agli importi giornalieri (periodic penalty payments) irrogati dalla Banca d'Italia per costringere il soggetto vigilato a cessare la violazione o ad adempiere a un obbligo specifico (es. produzione di documentazione, esecuzione di provvedimenti). Le penalità di mora hanno funzione compulsoria, mentre le sanzioni pecuniarie hanno funzione afflittivo-punitiva.

I dieci criteri di valutazione (comma 1)

Il comma 1 dispone che la Banca d'Italia, nella determinazione dell'ammontare delle sanzioni amministrative pecuniarie e delle penalità di mora o della durata delle sanzioni accessorie, consideri ogni circostanza rilevante e in particolare, ove pertinenti, dieci criteri specifici, distinguendo tra destinatari persone fisiche (esponenti aziendali, sindaci, dirigenti) e destinatari persone giuridiche (banca o intermediario):

• Lett. a) - gravità e durata della violazione: la gravità è misurata sull'entità del rischio creato per la stabilità dell'intermediario, per la clientela, per il sistema finanziario complessivo, oltre che sul numero di operazioni viziate e sulla diffusione della prassi illegittima. La durata distingue tra violazione occasionale, ripetuta o continuativa: più lunga è la persistenza, maggiore l'aggravante.
• Lett. b) - grado di responsabilità: il criterio impone di graduare la sanzione in funzione dell'elemento soggettivo (dolo o colpa, semplice o grave) e del ruolo concreto del destinatario nella catena causale della violazione. Per gli esponenti aziendali, rileva la posizione apicale (presidente, amministratore delegato, sindaco) e i poteri specifici di intervento.
• Lett. c) - capacità finanziaria del responsabile: principio di proporzionalità ex art. 11 L. 689/1981. Per le persone fisiche si considera il reddito imponibile e il patrimonio (per evitare sanzioni meramente simboliche o, all'opposto, confiscatorie); per le persone giuridiche si guarda alla solidità patrimoniale, al fatturato, ai requisiti prudenziali.
• Lett. d) - entità del vantaggio conseguito o perdite evitate: il criterio è cardine: la sanzione deve essere superiore al profitto illecito, per non diventare un costo opportunità favorevole alla violazione. Si considerano anche le perdite evitate (es. costi di compliance risparmiati). La determinabilità del vantaggio è presupposto applicativo («nella misura in cui siano determinabili»).
• Lett. d-bis) - pregiudizio alle funzioni di vigilanza: criterio specifico per le violazioni che ostacolano o compromettono l'esercizio della vigilanza (ad es. occultamento di informazioni, comportamenti elusivi, falsi nelle segnalazioni). E' fattore aggravante perché lede direttamente l'interesse pubblico alla supervisione effettiva.
• Lett. e) - pregiudizi a terzi: si considera il danno arrecato o arrecabile a clienti, depositanti, investitori, controparti commerciali, nella misura in cui sia determinabile. E' criterio rilevante per le violazioni dei doveri di trasparenza e di correttezza nei confronti della clientela.
• Lett. f) - cooperazione del responsabile: il criterio premia il comportamento collaborativo tenuto in sede ispettiva e nel procedimento sanzionatorio (autodenuncia, produzione spontanea di documenti, attuazione di misure correttive tempestive). E' applicazione del modello collaborativo che si va diffondendo nei sistemi di vigilanza europei (cfr. piani di self-assessment).
• Lett. g) - precedenti violazioni: la recidiva è aggravante. Si considerano i precedenti in materia bancaria o finanziaria commessi dal medesimo soggetto (persona fisica o giuridica), tipicamente nell'arco temporale di 5-10 anni. Per le persone giuridiche si tiene conto anche dei precedenti delle controllate o di rami d'azienda incorporati.
• Lett. h) - conseguenze diffuse o sistemiche: la potenziale ricaduta sistemica della violazione (es. effetti su stabilità dei mercati, fiducia degli investitori, interconnessioni con altri intermediari) è aggravante qualificata. La valutazione si raccorda con i meccanismi di vigilanza macroprudenziale dell'EBA e del Comitato europeo per il rischio sistemico (ESRB).
• Lett. h-bis) - sanzioni precedentemente irrogate per la stessa violazione: criterio innovativo introdotto per armonizzare il regime sanzionatorio col principio del ne bis in idem sostanziale, secondo la giurisprudenza CGUE (sent. C-524/15 Menci, 20 marzo 2018) e Corte EDU (sent. Grande Stevens c. Italia, 04 marzo 2014). La Banca d'Italia deve tener conto delle sanzioni penali o amministrative già irrogate per la stessa violazione (anche da altre autorità come Consob, AGCM, ANAC) ed eventualmente ridurre la propria sanzione per evitare la duplicazione punitiva.

Il principio di proporzionalità nel cumulo (comma 1-bis)

Il comma 1-bis introduce una regola specifica per il caso di cumulo tra sanzione pecuniaria e penalità di mora per la medesima inosservanza. La norma impone che l'ammontare complessivo della sanzione amministrativa pecuniaria e della penalità di mora sia in ogni caso proporzionato alla gravità dell'inosservanza, avuto altresì riguardo agli altri criteri del comma 1.

La regola riconosce che, pur essendo i due strumenti distinti per funzione (afflittiva la sanzione pecuniaria, compulsoria la penalità di mora), il loro cumulo deve restare entro limiti compatibili col principio di proporzionalità ex art. 49 c. 3 della Carta dei diritti fondamentali UE. La Banca d'Italia deve dunque effettuare una valutazione globale, evitando che la somma delle misure si trasformi in sanzione sproporzionata rispetto alla gravità concreta della violazione. Il principio si raccorda con la giurisprudenza CGUE C-524/15 Menci sul ne bis in idem sostanziale e con i criteri elaborati dalla Corte EDU nella sentenza Engel c. Olanda per la qualificazione afflittiva delle misure amministrative.

Onere di motivazione e sindacato giurisdizionale

L'applicazione dei criteri dell'art. 144-quater impone alla Banca d'Italia un onere di motivazione rinforzato: il provvedimento sanzionatorio deve dare conto, in modo analitico, di quali criteri sono stati ritenuti pertinenti, di come ciascuno sia stato valutato e di quale peso abbia avuto nella determinazione finale dell'ammontare. La giurisprudenza amministrativa è ferma nel ritenere che la motivazione generica o per relationem rispetto a categorie astratte di criteri renda il provvedimento annullabile per eccesso di potere sotto il profilo del difetto di motivazione (art. 21-octies L. 241/1990).

Il sindacato giurisdizionale sulle sanzioni BdI è affidato alla Corte d'Appello (artt. 145 e 145-bis T.U.B.) con rito speciale. Il giudice ha cognizione piena di merito: può annullare, ridurre o confermare la sanzione applicando direttamente i criteri dell'art. 144-quater. Le decisioni della Corte d'Appello sono ricorribili in Cassazione per i soli motivi di diritto.

Coordinamento con la disciplina europea e Parallelo Consob

L'art. 144-quater T.U.B. ha un fratello nell'art. 195 T.U.F. per le sanzioni Consob in materia di intermediazione finanziaria e mercati. La struttura dei criteri è sostanzialmente sovrapponibile, in linea con l'armonizzazione di matrice eurounitaria (CRD V, MIFID 2, MAR per gli abusi di mercato). Per gli enti significativi vigilati direttamente dalla BCE nell'ambito del Single Supervisory Mechanism (SSM), le sanzioni pecuniarie sono irrogate direttamente dalla BCE applicando regole equivalenti, mentre per gli enti meno significativi opera la Banca d'Italia con i criteri dell'art. 144-quater.

Il sistema italiano si distingue per la previsione espressa del criterio del ne bis in idem sostanziale (lett. h-bis), che non è espressamente codificato in tutti gli ordinamenti nazionali ma rappresenta un'applicazione virtuosa della giurisprudenza europea e CEDU. La Corte di Giustizia UE, nella sentenza C-524/15 Menci del 20 marzo 2018, ha ammesso la duplicazione di sanzioni penali e amministrative per la stessa fattispecie purché ricorrano condizioni di proporzionalità complessiva, di prevedibilità del cumulo e di meccanismi di coordinamento tra le autorità.

Profili pratici per il soggetto vigilato e strategia difensiva

Per il soggetto vigilato (banca, intermediario, esponente aziendale) che si trovi destinatario di un procedimento sanzionatorio BdI, i criteri dell'art. 144-quater offrono importanti leve difensive nel contraddittorio procedimentale (audizione interna, memorie scritte) e nella eventuale impugnazione:

• dimostrare l'eccezionalità e l'isolamento della condotta (riduce gravità e durata);
• provare l'incidenza marginale del proprio ruolo nella catena causale (riduce il grado di responsabilità);
• documentare l'attivazione di misure correttive tempestive (piano di rimediazione, programma di compliance rafforzato);
• evidenziare l'assenza di vantaggio economico diretto (criterio lett. d);
• dimostrare la cooperazione attiva nell'istruttoria ispettiva (criterio lett. f);
• contestare l'esistenza di pregiudizi concreti a terzi (criterio lett. e);
• invocare il ne bis in idem rispetto a sanzioni già irrogate (criterio lett. h-bis).

L'orientamento giurisprudenziale della Corte d'Appello e della Cassazione (Cass. SS.UU. 30/09/2009 n. 20929 sulla natura amministrativa — e non penale — delle sanzioni BdI) conferma il pieno sindacato di merito sulla determinazione dell'ammontare e la possibilità di ridurre le sanzioni che non risultino adeguatamente motivate alla luce dei criteri dell'art. 144-quater.