Comma 247 Legge di Bilancio 2026 (L. 199/2025) — Enti Locali Territori
In vigore dal: In vigore dal 1° gennaio 2026.
⚠️ Norma in attesa di decreto attuativo. Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministro dell'economia e delle finanze, entro 60 giorni dall'entrata in vigore della disposizione, per l'aggiornamento del programma di cui al comma 2 dell'art. 4-bis D.L. 92/2024. Questa pagina sarà aggiornata quando il decreto verrà pubblicato.
Testo coordinato
. All’ , convertito, con modificazioni, dalla articolo 4-bis del decreto-legge 4 luglio 2024, n. 92 legge 8 agosto , sono apportate le seguenti modificazioni:2024, n. 112 a) al comma 2, dopo l’ultimo periodo è aggiunto il seguente: «Il commissario straordinario compie, altresì, d’intesa con la provincia autonoma di Bolzano previa verifica della sussistenza della copertura finanziaria degli interventi del programma e nel limite delle risorse previste dal programma anche attraverso la modifica degli interventi dello stesso, gli atti necessari per la realizzazione della nuova casa circondariale di Bolzano, in ragione delle rinnovate esigenze del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria»; b) il comma 8 è sostituito dal seguente: «
8. Sono inclusi nel programma di cui al comma 2 i nuovi interventi di ampliamento di competenza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti delle strutture detentive di Forlì Lotto 2, Brescia Verziano, Bologna, Milano Bollate, Milano Opera, Milano San Vittore (raggi II e IV) e Roma Rebibbia, finanziati a valere sulle risorse destinate alle infrastrutture carcerarie iscritte nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, per un importo complessivo pari a euro 141.800.000, di cui euro 27.050.000 nell’anno 2026, euro 74.426.000 nell’anno 2027 ed euro 40.324.000 nell’anno 2028. Per gli interventi di cui al primo periodo, il commissario straordinario subentra nei relativi rapporti giuridici e le corrispondenti risorse sono trasferite sulla contabilità speciale da parte del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ai sensi del comma
11. Ai fini dell’inclusione degli interventi di cui al primo periodo, il programma di cui al comma 2 è aggiornato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione. Resta fermo che, nelle more dell’aggiornamento del programma, il commissario straordinario può esercitare i poteri di cui al presente articolo ai fini dell’attuazione dei predetti interventi. Per la realizzazione degli interventi di cui al primo periodo, il commissario straordinario, con i poteri conferiti dal presente articolo, si avvale, in qualità di soggetti attuatori, dei provveditori alle opere pubbliche competenti per territorio, in coordinamento con il Dipartimento delle opere pubbliche e delle politiche abitative, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica».
Norme modificate da questi commi
- Art. 117 Costituzione (comma 247): Riferimento alla competenza statale esclusiva in materia di ordinamento penale ed esecuzione penale (comma 2, lett. l) che fonda la titolarità statale degli interventi sulle case circondariali
- Art. 120 Costituzione (comma 247): Riferimento al principio di leale collaborazione tra Stato ed enti territoriali, in particolare nell'intesa con la Provincia autonoma di Bolzano
- Art. 116 Costituzione (comma 247): Riferimento alle forme particolari di autonomia delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome, fondamento dell'intesa speciale con Bolzano
- Art. 27 Costituzione (comma 247): Riferimento al divieto di trattamenti contrari al senso di umanità e alla finalità rieducativa della pena (comma 3) che giustifica gli investimenti in edilizia penitenziaria
In sintesi
Inquadramento generale
Il comma 247 della Legge di Bilancio 2026 (L. 30 dicembre 2025, n. 199) interviene in modo strutturale sull'art. 4-bis del D.L. 4 luglio 2024, n. 92, convertito con modificazioni dalla L. 8 agosto 2024, n. 112, in materia di edilizia penitenziaria straordinaria. La norma persegue un duplice obiettivo: da un lato consentire al commissario straordinario, d'intesa con la Provincia autonoma di Bolzano, di compiere gli atti necessari per la realizzazione della nuova casa circondariale di Bolzano; dall'altro definire un programma organico di ampliamento di sette strutture detentive distribuite su tutto il territorio nazionale, per un importo complessivo di 141,8 milioni di euro distribuito sul triennio 2026-2028.
La struttura della modifica
La modifica del comma 247 si articola in due lettere distinte. La lettera a) integra il comma 2 dell'art. 4-bis del D.L. 92/2024, aggiungendo all'ultimo periodo una previsione che attribuisce al commissario straordinario il potere di compiere d'intesa con la Provincia autonoma di Bolzano gli atti necessari per la realizzazione della nuova casa circondariale di Bolzano. L'intesa è condizionata alla previa verifica della sussistenza della copertura finanziaria degli interventi del programma e opera nel limite delle risorse previste, anche attraverso la modifica degli interventi dello stesso programma. La lettera b) sostituisce integralmente il comma 8 dell'art. 4-bis, ridefinendo il quadro degli interventi di ampliamento delle strutture detentive di competenza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
La specificità di Bolzano e il ruolo della Provincia autonoma
Il richiamo esplicito alla Provincia autonoma di Bolzano riflette la peculiare configurazione costituzionale del territorio. Lo Statuto speciale del Trentino-Alto Adige/Südtirol, approvato con D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, attribuisce alle Province autonome di Trento e di Bolzano competenze legislative e amministrative ampie, ivi compresa la materia di urbanistica, edilizia abitativa, lavori pubblici di interesse provinciale. La realizzazione di una nuova casa circondariale a Bolzano coinvolge interessi statali (l'esecuzione penale e l'amministrazione penitenziaria sono competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, comma 2 Cost.) e interessi provinciali (urbanistica, paesaggio, viabilità). L'intesa è quindi strumento necessario per il coordinamento e l'attuazione concreta dell'intervento, in coerenza con il principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
Il programma di ampliamento delle strutture detentive
La sostituzione del comma 8 introduce un programma articolato che coinvolge sette strutture detentive: Forlì Lotto 2, Brescia Verziano, Bologna, Milano Bollate, Milano Opera, Milano San Vittore (raggi II e IV) e Roma Rebibbia. Si tratta di strutture significative del sistema penitenziario nazionale, distribuite tra Nord, Centro e con specifica concentrazione nell'area milanese. La selezione riflette presumibilmente criteri di urgenza legati al sovraffollamento carcerario, alle condizioni strutturali degli edifici e alla collocazione territoriale strategica. L'importo complessivo di 141,8 milioni di euro è distribuito su tre annualità: 27.050.000 euro nel 2026, 74.426.000 euro nel 2027, 40.324.000 euro nel 2028. La distribuzione finanziaria privilegia il 2027 come anno di picco degli investimenti.
Le risorse e la contabilità speciale
Le risorse sono iscritte nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e destinate alle infrastrutture carcerarie. Il commissario straordinario subentra nei rapporti giuridici relativi agli interventi e le risorse sono trasferite sulla contabilità speciale ai sensi del comma 11 dell'art. 4-bis. La contabilità speciale è uno strumento di gestione finanziaria flessibile, utilizzato in contesti di emergenza o di interventi straordinari, che consente al commissario di operare con celerità sui pagamenti e sulla gestione dei flussi finanziari. La disciplina generale è nell'art. 60 del D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917 e nei principi della contabilità di Stato.
Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
L'inclusione degli interventi nel programma richiede un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della disposizione. Si tratta dello strumento ordinario di formalizzazione degli aggiornamenti programmatici, che assicura il coordinamento interministeriale tra le tre amministrazioni interessate. Nelle more dell'aggiornamento, il commissario può comunque esercitare i poteri di cui all'art. 4-bis ai fini dell'attuazione degli interventi, evitando paralisi procedurali.
I soggetti attuatori
Per la realizzazione concreta degli interventi, il commissario straordinario si avvale, in qualità di soggetti attuatori, dei provveditorati interregionali alle opere pubbliche competenti per territorio, in coordinamento con il Dipartimento delle opere pubbliche e delle politiche abitative. Tale modello attuativo è coerente con la riorganizzazione del Ministero delle infrastrutture, che vede nei provveditorati alle opere pubbliche le strutture territoriali di riferimento per la realizzazione delle grandi opere pubbliche di competenza statale. La clausola finale di assenza di nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica conferma che gli interventi devono essere realizzati esclusivamente con le risorse stanziate, senza ulteriori richieste di copertura.
Profili di programmazione delle opere pubbliche
La disposizione si integra con la disciplina ordinaria della programmazione dei lavori pubblici contenuta nel D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici), e in particolare con le previsioni in materia di programma triennale dei lavori pubblici (art. 37). Trattandosi tuttavia di intervento commissariale straordinario, sono applicabili i poteri derogatori previsti dall'art. 4-bis del D.L. 92/2024, che consentono al commissario di operare in deroga a specifiche disposizioni del Codice dei contratti pubblici nei limiti previsti dalla normativa di settore. Il regime derogatorio è coerente con la natura emergenziale degli interventi e con la necessità di accelerare i tempi realizzativi.
Il contesto della giustizia ed edilizia penitenziaria
L'intervento si colloca nel più ampio piano di riqualificazione e ampliamento del patrimonio edilizio penitenziario. Il sovraffollamento carcerario rappresenta da anni un tema cruciale, con sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo che hanno condannato l'Italia per violazione dell'art. 3 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (cfr. il filone Torreggiani e successive pronunce). Il rafforzamento dell'edilizia penitenziaria, attraverso la figura del commissario straordinario e una dotazione finanziaria pluriennale, è coerente con l'obbligo costituzionale di assicurare condizioni detentive rispettose della dignità umana ai sensi dell'art. 27, comma 3 della Costituzione. La programmazione pluriennale 2026-2028 offre la stabilità finanziaria necessaria per affrontare il problema strutturalmente.
Rapporti con gli enti locali interessati
Le sette strutture detentive coinvolte ricadono nei territori di Comuni, Province e Città metropolitane diversi (Forlì, Brescia, Bologna, Milano per quattro strutture, Roma). Sebbene la competenza sull'edilizia penitenziaria sia statale, gli interventi di ampliamento intersecano competenze locali in materia di urbanistica, di paesaggio, di viabilità e di servizi connessi. Il principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost. impone forme di coordinamento con gli enti territoriali interessati, anche al di là dell'intesa specifica prevista per Bolzano. I provveditorati alle opere pubbliche, in qualità di soggetti attuatori, sono chiamati a curare i necessari raccordi.
Profili di programmazione territoriale e variante urbanistica
Sul piano operativo, gli ampliamenti di Forlì Lotto 2, Brescia Verziano, Bologna, Milano Bollate, Milano Opera, Milano San Vittore raggi II e IV e Roma Rebibbia rappresentano interventi di natura strutturale che richiedono coordinamento puntuale con gli strumenti urbanistici comunali e con le pianificazioni territoriali sovraordinate. La disciplina di riferimento è nel D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico Edilizia) e nelle leggi regionali di governo del territorio. Le opere pubbliche statali possono procedere in regime derogatorio rispetto alla pianificazione comunale ai sensi dell'art. 81 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, attraverso il procedimento dell'intesa tra Stato e Regione, con conseguente variante automatica agli strumenti urbanistici. La procedura coinvolge il Comune territorialmente competente attraverso una fase di partecipazione qualificata. Per la nuova casa circondariale di Bolzano, l'intesa specifica con la Provincia autonoma di cui al comma 247 sostituisce e qualifica il procedimento.
Profili di sostenibilità ambientale e VIA
Gli interventi di ampliamento, in funzione della dimensione e della tipologia, possono essere soggetti alla disciplina della Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) prevista dal D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Codice dell'ambiente), Parte Seconda. La verifica di assoggettabilità e l'eventuale VIA sono procedimenti in capo all'autorità competente (statale o regionale a seconda della tipologia di opera) e devono concludersi prima dell'avvio dei lavori. Il commissario straordinario, nei poteri derogatori di cui all'art. 4-bis del D.L. 92/2024, dovrebbe in ogni caso assicurare il rispetto degli adempimenti ambientali, in coerenza con gli articoli 9 e 41, comma 3 della Costituzione che tutelano l'ambiente come valore costituzionale dopo la riforma del 2022 (L. cost. 1/2022). La sostenibilità ambientale degli interventi non è quindi un mero adempimento amministrativo ma una garanzia costituzionale ineludibile.
Tracciabilità finanziaria e controllo
La gestione delle risorse attraverso contabilità speciale impone presidi di trasparenza e tracciabilità. La normativa antimafia (D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159) e la disciplina sulla tracciabilità dei flussi finanziari (art. 3 della L. 13 agosto 2010, n. 136) si applicano integralmente agli interventi commissariali. Il commissario, in qualità di stazione appaltante in regime derogatorio, deve garantire il rispetto delle norme sui controlli antimafia, sulla tracciabilità dei pagamenti, sulla pubblicità degli affidamenti ai sensi del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023) per gli aspetti non derogati. La Corte dei conti esercita il controllo concomitante sui grandi piani di investimento commissariali ai sensi dell'art. 22 del D.L. 24 febbraio 2023, n. 13, convertito con L. 21 aprile 2023, n. 41, garantendo presidio di legittimità e di efficienza finanziaria.
Casi pratici applicati
Caso pratico 1: il Comune di Brescia e l'ampliamento di Brescia Verziano
Tizio è sindaco del Comune di Brescia, ente locale di rilevanza intermedia con circa 200 mila abitanti. La casa di reclusione di Brescia Verziano rientra tra le sette strutture detentive oggetto del programma di ampliamento finanziato dal comma 247 LB 2026 per un importo nel triennio 2026-2028. Tizio è informato dal provveditorato interregionale alle opere pubbliche competente che, entro il 2026, sarà avviata la progettazione esecutiva dell'ampliamento, con cantierizzazione prevista nel 2027 e completamento nel 2028. Tizio si interroga sulle ricadute per il Comune. Pur trattandosi di intervento di competenza statale, l'ampliamento di Brescia Verziano implica adempimenti urbanistici locali (eventuali varianti al piano regolatore per opere pubbliche statali), coordinamento sul piano viario e dei trasporti pubblici locali, attivazione dei servizi comunali connessi. Tizio coordina con il provveditorato un tavolo tecnico, partecipa al protocollo di intesa per la pianificazione delle attività di cantiere e attiva l'Ufficio tecnico comunale per i pareri urbanistici di competenza. La cornice di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost. impone al Comune di facilitare la realizzazione dell'opera statale senza pregiudicarne i tempi.
Caso pratico 2: la Provincia autonoma di Bolzano e la nuova casa circondariale
Caio è Presidente della Provincia autonoma di Bolzano e si trova ad affrontare la concreta attuazione del comma 247, nella parte in cui prevede che il commissario straordinario operi d'intesa con la Provincia di Bolzano per la realizzazione della nuova casa circondariale. Lo Statuto speciale del Trentino-Alto Adige (D.P.R. 670/1972) attribuisce alla Provincia autonoma competenze in materia urbanistica e di lavori pubblici di interesse provinciale. Caio nomina un assessorato di riferimento e avvia il tavolo tecnico con il commissario nazionale. Le materie da coordinare riguardano la localizzazione dell'area di intervento, la verifica della copertura finanziaria sul programma generale, gli eventuali aggiustamenti al programma stesso, gli adempimenti urbanistici e paesaggistici di competenza provinciale, le opere accessorie (viabilità, servizi a rete). Caio sottoscrive con il commissario il protocollo d'intesa che definisce ruoli, tempi e procedure. Il rispetto delle competenze statutarie di Bolzano e la celere realizzazione dell'opera sono entrambi garantiti dalla cornice della leale collaborazione costituzionale. Sempronio, in qualità di Presidente della Provincia di Forlì-Cesena (ente intermedio di area vasta diverso da una Provincia autonoma), affronta invece una situazione più lineare: l'ampliamento di Forlì Lotto 2 si svolge nelle competenze statali esclusive, con il provveditorato come soggetto attuatore. Sempronio si limita a fornire il supporto tecnico in materia di viabilità provinciale e a curare i rapporti con il Comune di Forlì per i profili urbanistici di competenza.
Domande frequenti
Cosa cambia il comma 247 rispetto al precedente quadro dell'art. 4-bis D.L. 92/2024?
Il comma 247 introduce due modifiche significative all'art. 4-bis del D.L. 4 luglio 2024, n. 92, convertito con L. 8 agosto 2024, n. 112. La prima riguarda l'estensione dei poteri del commissario straordinario, che può compiere d'intesa con la Provincia autonoma di Bolzano gli atti necessari per la realizzazione della nuova casa circondariale di Bolzano. La seconda è la sostituzione integrale del comma 8, con la previsione di un programma organico di ampliamento di sette strutture detentive: Forlì Lotto 2, Brescia Verziano, Bologna, Milano Bollate, Milano Opera, Milano San Vittore raggi II e IV, Roma Rebibbia. L'importo complessivo è di 141,8 milioni di euro distribuiti sul triennio 2026-2028, a valere sulle risorse del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Il commissario subentra nei rapporti giuridici e gestisce le risorse attraverso contabilità speciale.
Perché per Bolzano è richiesta l'intesa con la Provincia autonoma?
Il regime particolare di Bolzano discende dalla configurazione costituzionale del Trentino-Alto Adige/Südtirol. Lo Statuto speciale approvato con D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 attribuisce alle Province autonome di Trento e di Bolzano competenze legislative ed amministrative ampie, ivi comprese le materie dell'urbanistica, dell'edilizia, dei lavori pubblici di interesse provinciale e della tutela del paesaggio. La realizzazione di una nuova casa circondariale coinvolge interessi statali (l'esecuzione penale è competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, comma 2 lett. l Cost.) e interessi provinciali (governo del territorio). L'intesa con la Provincia autonoma di Bolzano è lo strumento di coordinamento previsto dal principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost. e dalla giurisprudenza costituzionale in materia di intrecci di competenze.
Come sono distribuiti i 141,8 milioni di euro tra le annualità?
La distribuzione finanziaria triennale è così articolata: 27.050.000 euro nel 2026, 74.426.000 euro nel 2027, 40.324.000 euro nel 2028. Il 2027 rappresenta l'anno di picco degli investimenti, coerentemente con la fase realizzativa centrale degli interventi che, presumibilmente, avvierà le fasi di affidamento ed esecuzione nel 2026 e raggiungerà le maggiori produzioni nel 2027. Le risorse sono iscritte nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, dedicate alle infrastrutture carcerarie. Il trasferimento al commissario straordinario avviene attraverso la contabilità speciale prevista dal comma 11 dell'art. 4-bis, strumento che consente flessibilità nei pagamenti e nella gestione dei flussi finanziari, in coerenza con i principi di celerità degli interventi commissariali.
Quale è il ruolo dei provveditorati alle opere pubbliche?
I provveditorati interregionali alle opere pubbliche, competenti per territorio, agiscono in qualità di soggetti attuatori degli interventi di ampliamento delle strutture detentive. Si tratta di articolazioni territoriali del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, deputate alla realizzazione di opere pubbliche di competenza statale. Operano in coordinamento con il Dipartimento delle opere pubbliche e delle politiche abitative del MIT. La scelta di affidare l'attuazione ai provveditorati è coerente con la loro funzione istituzionale e con la distribuzione geografica degli interventi (Forlì, Brescia, Bologna, Milano, Roma): ciascun provveditorato gestisce gli interventi del proprio ambito territoriale, garantendo presidio tecnico, conoscenza dei contesti locali e raccordo con le strutture periferiche. Il commissario straordinario mantiene la regia complessiva e il potere derogatorio.
Quale procedura segue per l'aggiornamento del programma degli interventi?
Il programma di cui al comma 2 dell'art. 4-bis D.L. 92/2024 è aggiornato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e con il Ministro dell'economia e delle finanze. Il termine per l'adozione del DPCM è di sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della disposizione, ossia entro la fine di febbraio 2026. Si tratta di una procedura interministeriale che assicura coordinamento tra le tre amministrazioni competenti: giustizia (per la titolarità del sistema penitenziario), infrastrutture (per la realizzazione tecnica delle opere), economia (per la copertura finanziaria). Nelle more dell'aggiornamento, il commissario può comunque esercitare i poteri di cui all'art. 4-bis ai fini dell'attuazione degli interventi, scongiurando interruzioni operative.