Art. 52 D.Lgs. 446/97 (IRAP) – Potestà regolamentare generale delle province e dei comuni
In vigore dal 01/01/1998
1. Le province ed i comuni possono disciplinare con regolamento le proprie entrate, anche tributarie, salvo per quanto attiene alla individuazione e definizione delle fattispecie imponibili, dei soggetti passivi e della aliquota massima dei singoli tributi, nel rispetto delle esigenze di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti. Per quanto non regolamentato si applicano le disposizioni di legge vigenti. 2. […] (1) 3. Nelle province autonome di Trento e Bolzano, i regolamenti sono adottati in conformità alle disposizioni dello statuto e delle relative norme di attuazione. 4. Il Ministero delle finanze può impugnare i regolamenti sulle entrate tributarie per vizi di legittimità avanti gli organi di giustizia amministrativa. 5. I regolamenti, per quanto attiene all’accertamento e alla riscossione dei tributi e delle altre entrate, sono informati ai seguenti criteri: a) l’accertamento dei tributi può essere effettuato dall’ente locale anche nelle forme associate previste negli articoli 24, 25, 26 e 28 della legge 8 giugno 1990, n. 142; b) qualora sia deliberato di affidare a terzi, anche disgiuntamente, l’accertamento e la riscossione dei tributi e di tutte le entrate, le relative attività sono affidate, nel rispetto della normativa dell’Unione europea e delle procedure vigenti in materia di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali, a: 1) i soggetti iscritti nell’albo di cui all’articolo 53, comma 1; (2) 2) gli operatori degli Stati membri stabiliti in un Paese dell’Unione europea che esercitano le menzionate attività , i quali devono presentare una certificazione rilasciata dalla competente autorità del loro Stato di stabilimento dalla quale deve risultare la sussistenza di requisiti equivalenti a quelli previsti dalla normativa italiana di settore; 3) la società a capitale interamente pubblico, di cui all’articolo 113, lettera c), del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, mediante convenzione, a condizione: che l’ente titolare del capitale sociale eserciti sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi; che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente che la controlla; che svolga la propria attività solo nell’ambito territoriale di pertinenza dell’ente che la controlla; 4) le società di cui all’articolo 113, comma 5, lettera b), del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, iscritte nell’albo di cui all’articolo 53, comma 1, del presente decreto, i cui soci privati siano scelti, nel rispetto della disciplina e dei principi comunitari, tra i soggetti di cui DLgs. 15.12.1997 n. 446 – Art. 53 39 ai numeri 1) e 2) della presente lettera, a condizione che l’affidamento dei servizi di accertamento e di riscossione dei tributi e delle entrate avvenga sulla base di procedure ad evidenza pubblica; (3) c) l’affidamento di cui alla precedente lettera b) non deve comportare oneri aggiuntivi per il contribuente; d) il visto di esecutività sui ruoli per la riscossione dei tributi e delle altre entrate è apposto, in ogni caso, dal funzionario designato quale responsabile della relativa gestione. 6. […] (4). 7. […] (5). Note: (1) Comma abrogato dall’art. 15-bis, comma 2, DL 30.4.2019 n. 34, convertito, con modificazioni, dalla L. 28.6.2019 n. 58. Testo precedente: “I regolamenti sono approvati con deliberazione del comune e della provincia non oltre il termine di approvazione del bilancio di previsione e non hanno effetto prima del 1° gennaio dell’anno successivo. I regolamenti sulle entrate tributarie sono comunicati, unitamente alla relativa delibera comunale o provinciale al Ministero delle finanze, entro trenta giorni dalla data in cui sono divenuti esecutivi e sono resi pubblici mediante avviso nella Gazzetta Ufficiale. Con decreto dei Ministeri delle finanze e della giustizia è definito il modello al quale i comuni devono attenersi per la trasmissione, anche in via telematica, dei dati occorrenti alla pubblicazione, per estratto, nella Gazzetta Ufficiale dei regolamenti sulle entrate tributarie, nonché di ogni altra deliberazione concernente le variazioni delle aliquote e delle tariffe di tributi.“ (2) Ai sensi dell’art. 3, comma 14-septies, DL 27.12.2024 n. 202, convertito, con modificazioni, dalla L. 21.2.2025 n. 15, “le disposizioni di cui agli articoli 52, comma 5, lettera b), numero 1), e 53, comma 1, del decreto legislativo n. 446 del 1997, conformemente alla disciplina recata dalla normativa dell’Unione europea direttamente applicabile, si interpretano nel senso che le società di scopo, di cui all’articolo 194 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, o di progetto, di cui al previgente articolo 184 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, costituite per svolgere attività di accertamento e di riscossione o attività di supporto ad esse propedeutiche, non sono iscritte nell’albo di cui all’articolo 53 del decreto legislativo n. 446 del 1997, laddove la società aggiudicataria del bando di gara per l’affidamento del servizio di accertamento e di riscossione delle entrate degli enti locali, socia della stessa società di scopo risulti già iscritta nel predetto albo. Gli atti di accertamento e di riscossione emessi dalle società di scopo di cui al precedente periodo sono da considerare legittimi in quanto emessi in luogo dell’aggiudicatario, comunque tenuto a garantire in solido l’adempimento di tutte le prestazioni erogate direttamente dalle predette società.“ (3) Lettera sostituita alla precedente dall’art. 1, comma 224, lett. a), L. 24.12.2007 n. 244, pubblicata in G.U. 28.12.2007 n. 300, S.O. n. 285. Testo precedente: “b) qualora sia deliberato di affidare a terzi, anche disgiuntamente, la liquidazione, l’accertamento e la riscossione dei tributi e di tutte le altre entrate, le relative attività sono affidate: 1) mediante convenzione alle aziende speciali di cui all’articolo 22, comma 3, lettera c), della legge 8 giugno 1990, n. 142, è [recte: e, n.d.r.], nel rispetto delle procedure vigenti in materia di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali, alle società per azioni o a responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico locale, previste dall’articolo 22, comma 3, lettera e), della citata legge n. 142 del 1990, i cui soci privati siano prescelti tra i soggetti iscritti all’albo di cui all’articolo 53 oppure siano già costituite prima della data di entrata in vigore del decreto, concernente l’albo dei soggetti privati abilitati ad effettuare attività di liquidazione, accertamento e riscossione dei tributi, di cui al comma 3 del medesimo articolo 53; 2) nel rispetto delle procedure vigenti in materia di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali, alle società miste, per la gestione presso altri comuni, ai concessionari di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43, a prescindere dagli ambiti territoriali per i quali sono titolari della concessione del servizio nazionale di riscossione, ai soggetti iscritti nell’albo di cui al predetto articolo 53, fatta salva la facoltà del rinnovo dei contratti fino alla revisione del sistema delle concessioni di cui al decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, [e comunque non oltre il 30 giugno 2004,] previa verifica della sussistenza di ragioni di convenienza e di pubblico interesse.“ (4) Comma abrogato dall’art. 1, comma 224, lett. b), L. 24.12.2007 n. 244, pubblicata in G.U. 28.12.2007 n. 300, S.O. n. 285. Testo precedente: “La riscossione coattiva dei tributi e delle altre entrate di spettanza delle province e dei comuni viene effettuata con la procedura di cui al decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, se affidata ai concessionari del servizio di riscossione di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43, ovvero con quella indicata dal regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, se svolta in proprio dall’ente locale o affidata agli altri soggetti menzionati alla lettera b) del comma 4.“. (5) Comma abrogato dall’art. 10, comma 5, lett. a), L. 28.12.2001 n. 448, pubblicata in G.U. 29.12.2001 n. 301, S.O. n. 285. Testo precedente: “Con decreto del Ministro delle finanze, da emanare secondo le procedure di cui all’articolo 53, sono stabilite disposizioni generali in ordine ai criteri di affidamento e di svolgimento dei servizi in questione al fine di assicurare la necessaria trasparenza e funzionalità, nonché la misura dei compensi, tenuto anche conto delle effettive riscossioni.“.
In sintesi
La potestà regolamentare locale: principio e limiti
L’articolo 52 del D.Lgs. 446/97 è una delle norme fondamentali dell’autonomia tributaria degli enti locali italiani. Stabilisce che province e comuni possono disciplinare con regolamento le proprie entrate, siano esse tributarie o meno, nel rispetto di un vincolo essenziale: non possono toccare la definizione delle fattispecie imponibili, dei soggetti passivi e dell’aliquota massima dei singoli tributi. Questi tre elementi fondamentali restano di competenza esclusiva del legislatore statale, in attuazione del principio di riserva di legge in materia tributaria (art. 23 della Costituzione). Tutto il resto, comprese le procedure di accertamento, le rateizzazioni, i termini di versamento, le agevolazioni nei limiti di legge, può essere regolato autonomamente dall’ente locale.
Il ruolo del regolamento locale nell’ordinamento tributario
La potestà regolamentare degli enti locali in materia tributaria si inserisce nel quadro dell’autonomia finanziaria garantita dall’art. 119 della Costituzione, come modificato dalla riforma del Titolo V nel 2001. Prima della L. 42/2009 sul federalismo fiscale, l’art. 52 era la norma cardine di questa autonomia. Anche dopo la riforma, l’art. 52 mantiene piena vigenza come fonte di legittimazione della potestà regolamentare locale. I regolamenti comunali e provinciali sulle entrate sono atti normativi a tutti gli effetti, vincolanti per i contribuenti nel rispetto della gerarchia delle fonti.
La semplificazione come criterio guida (comma 1)
Il comma 1 impone che i regolamenti siano adottati nel rispetto delle esigenze di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti. Si tratta di un criterio sostanziale, non meramente formale: il regolamento locale non può introdurre oneri aggiuntivi per i contribuenti che siano sproporzionati rispetto agli obiettivi di accertamento e riscossione. La disposizione "per quanto non regolamentato si applicano le disposizioni di legge vigenti" garantisce la continuità normativa: in assenza di regolamento, le norme statali si applicano direttamente, senza vuoti normativi.
Le province autonome (comma 3)
Il comma 3 riconosce l’autonomia speciale delle province di Trento e Bolzano: i loro regolamenti sulle entrate devono conformarsi allo statuto di autonomia speciale e alle relative norme di attuazione, anziché alle sole disposizioni di legge ordinaria. Questo significa che le province autonome godono di margini ancora più ampi nella definizione del proprio regime tributario locale, nei limiti dello statuto che ha rango costituzionale.
Il potere di impugnazione del MEF (comma 4)
Il comma 4 attribuisce al Ministero delle finanze (oggi MEF) il potere di impugnare i regolamenti locali sulle entrate tributarie per vizi di legittimità davanti agli organi di giustizia amministrativa (TAR e Consiglio di Stato). Si tratta di un meccanismo di controllo statale sull’esercizio della potestà regolamentare locale, coerente con la necessità di garantire l’uniformità del sistema tributario nazionale. In pratica, questo potere è stato esercitato raramente, ma la sua esistenza costituisce un argine contro derive regolamentari illegittime.
L’affidamento a terzi dell’accertamento e della riscossione (comma 5)
Il comma 5 è la parte più dettagliata e operativamente rilevante dell’art. 52. Disciplina i criteri cui devono ispirarsi i regolamenti per quanto riguarda l’accertamento e la riscossione. In particolare, la lettera b) stabilisce le categorie di soggetti cui può essere affidata la gestione: i soggetti iscritti nell’albo ex art. 53 D.Lgs. 446/97 (gli operatori privati abilitati alla gestione delle entrate locali); gli operatori di altri Stati UE con requisiti equivalenti certificati dall’autorità del Paese di stabilimento; le società a capitale interamente pubblico (in house), a condizione del rispetto dei tre criteri del controllo analogo, dell’attività prevalente con l’ente controllante e della limitazione territoriale. Una norma interpretativa del 2024 (D.L. 202/2024, art. 3, comma 14-septies, convertito dalla L. 15/2025) ha chiarito che le società di scopo costituite per lo svolgimento di attività di accertamento e riscossione non necessitano di iscrizione nell’albo ex art. 53, purché la società aggiudicataria del bando di gara che le costituisce sia già iscritta nell’albo.
Il divieto di oneri aggiuntivi per il contribuente
La lettera c) del comma 5 stabilisce espressamente che l’affidamento a terzi dell’accertamento e della riscossione non deve comportare oneri aggiuntivi per il contribuente. Questo principio è fondamentale nella pratica: i costi del servizio sono a carico dell’ente locale, non del contribuente. Qualsiasi tentativo di traslare i costi di gestione sul debitore (ad esempio attraverso commissioni di incasso non previste dalla legge) sarebbe illegittimo.
Profili operativi per il consulente dell’ente locale
Chi assiste un comune o una provincia nella redazione del regolamento delle entrate deve verificare: che le fattispecie imponibili e i soggetti passivi non siano ridefiniti (competenza statale); che le procedure di accertamento siano chiare e rispettose delle norme statali di riferimento (D.Lgs. 471/97, DPR 600/73 per analogia); che l’eventuale affidamento a terzi rispetti le procedure a evidenza pubblica ex D.Lgs. 36/2023 (codice dei contratti pubblici); che il visto di esecutività sui ruoli sia apposto dal funzionario responsabile della gestione (lettera d del comma 5). I regolamenti devono inoltre essere comunicati al MEF nei termini e secondo le modalità previste, anche se il comma 2, che disciplinava questa pubblicità, è stato abrogato dalla L. 58/2019.
Pronunce della Corte Costituzionale
Sentenza n. 75/2006
Illegittimita costituzionale
Sentenza chiave sui confini della potesta regolamentare degli enti locali in materia tributaria. La Corte ha dichiarato illegittima una legge regionale che ampliava la potesta dei comuni di esentare dall'ICI determinati soggetti: il regolamento comunale puo intervenire solo entro i limiti fissati dalla legge statale che istituisce il tributo, non potendo travalicare il quadro dell'art. 52 del D.Lgs. 446/1997 e la riserva di legge dell'art. 23 Cost.
Consulta la pronuncia su www.cortecostituzionale.itPrassi dell'Agenzia delle Entrate
Circolare Min. Economia e Finanze - Dip. Finanze n. 3/DF del 18 maggio 2012
Agenzia delle Entrate
Circolare del Dipartimento delle Finanze sulla potesta regolamentare di province e comuni in materia di tributi locali (IMU/ICI), letta in coordinamento con l'art. 52 del D.Lgs. 446/1997. Chiarisce ambito e limiti del potere regolamentare, materie riservate alla legge statale (presupposto, soggetti passivi, aliquote massime) e spazi di intervento sulle agevolazioni.
Leggi il documento su def.finanze.itDomande frequenti
Un comune può modificare con regolamento chi è soggetto passivo di un tributo locale?
No. L’art. 52 D.Lgs. 446/97 riserva al legislatore statale la definizione delle fattispecie imponibili, dei soggetti passivi e dell’aliquota massima. Il regolamento comunale può disciplinare le procedure di accertamento, riscossione, rateizzazione e agevolazioni, ma non questi elementi essenziali del tributo.
Un comune può affidare l’accertamento dei tributi locali a una società privata?
Sì, ma solo a soggetti iscritti nell’albo ex art. 53 D.Lgs. 446/97, a operatori UE con requisiti equivalenti o a società in house che soddisfano i criteri del controllo analogo, dell’attività prevalente con l’ente e della limitazione territoriale. L’affidamento deve avvenire tramite procedura a evidenza pubblica.
Il MEF può bloccare un regolamento comunale sulle entrate tributarie?
Il MEF non può sospendere direttamente il regolamento, ma può impugnarlo per vizi di legittimità davanti al giudice amministrativo (TAR e Consiglio di Stato), ai sensi del comma 4 dell’art. 52. Fino alla sentenza, il regolamento rimane in vigore, salvo misure cautelari del giudice.
Cosa succede se un comune non adotta un regolamento sulle entrate tributarie?
Si applica il comma 1 dell’art. 52: per quanto non regolamentato si applicano le disposizioni di legge vigenti. In assenza di regolamento, il comune gestisce le proprie entrate secondo le norme statali ordinarie, senza vuoti normativi.
I costi del servizio di riscossione affidato a terzi possono essere addebitati al contribuente?
No. La lettera c) del comma 5 dell’art. 52 stabilisce espressamente che l’affidamento a terzi dell’accertamento e riscossione non deve comportare oneri aggiuntivi per il contribuente. I costi del servizio gravano sull’ente locale, non sul debitore.