Art. 38 D.Lgs. 446/97 (IRAP) – Determinazione del Fondo sanitario nazionale
In vigore dal 01/01/1998
1. Al fine della determinazione del Fondo sanitario nazionale di parte corrente e delle specifiche quote da assegnare alle regioni si considera come dotazione propria delle medesime il gettito dell’addizionale regionale all’imposta sul reddito delle persone fisiche prevista dall’articolo 50, ed il 90 per cento del gettito, ricalcolato sulla base delle aliquote di cui all’articolo 16, comma 1 e 2, dell’imposta regionale sulle attività produttive al netto delle quote attribuite allo Stato di cui all’articolo 26. DLgs. 15.12.1997 n. 446 – Art. 39-40 31 2. I contributi per il Servizio sanitario nazionale riscossi nell’anno di entrata in vigore del presente decreto relativi a presupposti di imposizione verificatisi anteriormente costituiscono per il medesimo anno dotazione propria delle regioni ai fini della determinazione delle quote di Fondo sanitario nazionale di parte corrente da assegnare alle stesse. 3. A decorrere dal 1998, la partecipazione delle regioni Sicilia e Sardegna al finanziamento del Servizio sanitario nazionale stabilita dall’articolo 12, comma 9, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, come da ultimo modificato dall’articolo 1, comma 143, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, è commisurata alle risorse provenienti dal Fondo sanitario nazionale e dai gettiti di cui ai commi 1 e 2.
In sintesi
Il collegamento tra IRAP, addizionale IRPEF e Fondo sanitario nazionale
L’articolo 38 del D.Lgs. 446/1997 svolge una funzione tecnico-finanziaria essenziale nel sistema di finanziamento della sanità pubblica introdotto dalla riforma del 1997. La norma non disciplina l’imposta regionale sulle attività produttive in senso stretto, ma stabilisce il criterio con cui il gettito dell’IRAP e dell’addizionale regionale IRPEF contribuisce a determinare la quota del Fondo sanitario nazionale (FSN) di parte corrente da assegnare a ciascuna regione.
Il contesto di riferimento è quello della riforma del federalismo fiscale avviata dal D.Lgs. 446/1997 in parallelo alla riforma sanitaria: l’IRAP nacque anche e soprattutto come strumento per regionalizzare il finanziamento della sanità, sostituendo i contributi sanitari che le imprese versavano direttamente agli enti previdenziali. Il legame tra IRAP e sanità è quindi intrinseco alla struttura del decreto e l’articolo 38 ne esplicita le implicazioni finanziarie interistituzionali.
La dotazione propria delle regioni ai fini del FSN
Il comma 1 stabilisce che, ai fini del calcolo delle quote del FSN di parte corrente da assegnare alle singole regioni, si considera «dotazione propria» di ciascuna regione la somma di due componenti distinte. La prima è il gettito dell’addizionale regionale IRPEF istituita dall’articolo 50 del medesimo decreto, che è un tributo proprio delle regioni riscosso dai sostituti d'imposta e versato dai contribuenti alla regione di domicilio fiscale. La seconda componente è pari al 90% del gettito IRAP, ma non del gettito effettivo grezzo, bensì di quello ricalcolato sulla base delle aliquote standard di cui all’articolo 16, commi 1 e 2, al netto delle quote attribuite allo Stato ai sensi dell’articolo 26.
Il ricalcolo sulle aliquote standard è un elemento di neutralizzazione delle scelte fiscali regionali: poiché le regioni possono variare l’aliquota IRAP entro i limiti consentiti, il FSN deve essere assegnato in modo equo indipendentemente dalle decisioni di politica fiscale di ciascuna regione. In altri termini, una regione che aumenta l’aliquota non riceve una quota maggiore di FSN per effetto del maggiore gettito, e una che la riduce non viene penalizzata nella ripartizione del fondo.
La percentuale del 90% e le quote attribuite allo Stato
La scelta del 90% del gettito IRAP (al netto delle quote statali) come componente della dotazione propria regionale riflette la struttura di riparto dell’imposta: l’articolo 26 prevedeva che una quota del gettito IRAP fosse riservata allo Stato, giustificata dal fatto che l’imposta sostituiva anche tributi erariali (come il contributo per il SSN a carico dei lavoratori dipendenti) che in precedenza affluivano al bilancio statale. Il 10% residuo non imputato alla dotazione propria regionale teneva conto di questa componente erariale residua e dei margini di oscillazione del gettito.
La clausola transitoria per il primo anno di applicazione
Il comma 2 introduce una disposizione temporanea per l’anno di entrata in vigore del decreto (1998): i contributi per il SSN riscossi in quell’anno ma relativi a presupposti di imposizione verificatisi anteriormente (cioè contributi sanitari dovuti per il 1997 o anni precedenti, incassati durante il 1998 nella fase di transizione) vengono anch'essi considerati dotazione propria delle regioni ai fini della determinazione delle quote FSN. Si tratta di una norma di raccordo che evita distorsioni nella ripartizione del fondo nel primo anno di coesistenza del vecchio sistema contributivo con il nuovo sistema IRAP-addizionale IRPEF.
Il regime speciale per Sicilia e Sardegna
Il comma 3 introduce una norma speciale per le regioni Sicilia e Sardegna, valida a decorrere dal 1998: la partecipazione di queste regioni al finanziamento del SSN -- stabilita dall’articolo 12, comma 9, della legge 537/1993 come modificato dalla legge 662/1996 -- è commisurata alle risorse provenienti dal FSN e dai gettiti di cui ai commi 1 e 2. La disposizione riflette lo statuto speciale di queste due regioni, che tradizionalmente hanno rapporti finanziari con lo Stato diversi dalle regioni ordinarie in materia di sanità e di compartecipazione ai tributi erariali.
Evoluzione del sistema di finanziamento sanitario regionale
L’impianto dell’articolo 38 ha subito significative trasformazioni nel tempo con le riforme del federalismo fiscale. Il D.Lgs. 56/2000 ha modificato il sistema di perequazione interregionale, incidendo sui criteri di riparto del FSN. Il D.Lgs. 68/2011 (federalismo fiscale regionale) ha poi ridisegnato i meccanismi di finanziamento della sanità in modo più strutturale, distinguendo tra fabbisogno standard e capacità fiscale regionale. In questo contesto, l’addizionale IRPEF e l’IRAP restano tributi propri regionali che concorrono al finanziamento della spesa sanitaria, ma il meccanismo di determinazione delle quote FSN si è evoluto rispetto all’impianto originario del 1997.
L’impatto dell’art. 38 sulle regioni a minore capacità fiscale
Un aspetto spesso trascurato dell’articolo 38 è la sua funzione di riequilibrio nella ripartizione del FSN tra regioni con diversa capacità fiscale. Il gettito IRAP è fortemente concentrato nelle regioni del Nord, dove è più elevata la produzione industriale e dei servizi. Se la dotazione propria delle regioni ai fini del FSN si limitasse al gettito IRAP e all’addizionale IRPEF «reali», le regioni del Mezzogiorno -- che generano meno IRAP per effetto della minore base produttiva -- riceverebbero quote di FSN molto inferiori rispetto ai loro fabbisogni sanitari. Il meccanismo del ricalcolo sulle aliquote standard e la successiva perequazione tramite il FSN mirano a correggere questa asimmetria, ripartendo le risorse in funzione dei fabbisogni e non solo della capacità di gettito regionale.
Il D.Lgs. 68/2011 ha formalizzato questo approccio introducendo il concetto di «fabbisogno standard» per la sanità, definito sulla base dei livelli essenziali di assistenza (LEA). Le regioni con capacità fiscale inferiore al fabbisogno standard ricevono trasferimenti perequativi dal FSN, mentre quelle con capacità fiscale superiore contribuiscono alla perequazione. L’articolo 38 del D.Lgs. 446/1997 ha rappresentato il primo tassello di questo sistema, fissando il legame tra gettito IRAP/addizionale IRPEF e finanziamento della sanità regionale.
Pronunce della Corte Costituzionale
Sentenza n. 296/2003
Illegittimita costituzionale
Pronuncia rilevante anche per la destinazione del gettito IRAP. La Corte chiarisce che, pur essendo il gettito attribuito alle regioni a finanziamento (insieme ad altre risorse) della spesa sanitaria, l'IRAP resta tributo statale: la disciplina del Fondo sanitario nazionale e della ripartizione del gettito spetta alla legge dello Stato, e le regioni non possono incidere autonomamente sui meccanismi di finanziamento.
Consulta la pronuncia su www.cortecostituzionale.itDomande frequenti
In che modo il gettito IRAP contribuisce al calcolo del Fondo sanitario nazionale?
L’art. 38 considera dotazione propria delle regioni il 90% del gettito IRAP ricalcolato sulle aliquote standard (art. 16, commi 1-2), al netto delle quote attribuite allo Stato. Questo importo, sommato al gettito dell’addizionale regionale IRPEF, viene utilizzato per determinare la quota del FSN di parte corrente da assegnare a ciascuna regione.
Perché il gettito IRAP è ricalcolato sulle aliquote standard e non su quelle effettivamente applicate dalle regioni?
Per neutralizzare le scelte di politica fiscale regionale nella ripartizione del FSN. Se si usasse il gettito effettivo, le regioni che aumentano l’aliquota riceverebbero più FSN e quelle che la riducono ne riceverebbero meno, creando un disincentivo alla responsabilità fiscale. Il ricalcolo sulle aliquote base garantisce una ripartizione equa.
Cosa prevedeva l’art. 38 per i contributi SSN riscossi nel primo anno di vigenza del decreto?
Il comma 2 stabilisce che i contributi SSN incassati nell’anno di entrata in vigore del decreto (1998) ma relativi a periodi anteriori (contributi 1997 o precedenti) siano anch'essi computati come dotazione propria regionale ai fini delle quote FSN. Era una clausola transitoria per il raccordo tra vecchio e nuovo sistema.
Sicilia e Sardegna hanno un regime diverso per il finanziamento del SSN?
Sì. Il comma 3 prevede che, a decorrere dal 1998, la partecipazione di Sicilia e Sardegna al finanziamento del SSN sia commisurata alle risorse provenienti dal FSN e dai gettiti di addizionale IRPEF e IRAP. La norma riflette i rapporti finanziari speciali di questi enti a statuto speciale con lo Stato in materia sanitaria.
Il sistema di finanziamento sanitario delineato dall’art. 38 è ancora quello vigente?
Solo in parte. Le riforme del federalismo fiscale -- in particolare il D.Lgs. 56/2000 e il D.Lgs. 68/2011 -- hanno modificato i meccanismi di perequazione e riparto del FSN. IRAP e addizionale IRPEF restano tributi propri delle regioni che concorrono al finanziamento della sanità, ma i criteri di calcolo delle quote regionali si sono evoluti rispetto all’impianto originario del 1997.