Art. 9 D.P.R. 380/2001 (TUE) – Attività edilizia in assenza di pianificazione urbanistica
In vigore dal 30/06/2003
27, ultimo comma) 1. Salvi i più restrittivi limiti fissati dalle leggi regionali e nel rispetto delle norme previste dal decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici sono consentiti: a) gli interventi previsti dalle lettere a), b) e c) del primo comma dell’articolo 3 che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse; b) fuori dal perimetro dei centri abitati, gli interventi di nuova edificazione nel limite della densità massima fondiaria di 0,03 metri cubi per metro quadro; in caso di interventi a destinazione produttiva, la superficie coperta non può comunque superare un decimo dell’area di proprietà. 2. Nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l’edificazione, oltre agli interventi indicati al comma 1, lettera a), sono consentiti gli interventi di cui alla lettera d) del primo comma dell’articolo 3 del presente testo unico che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse. Tali ultimi interventi sono consentiti anche se riguardino globalmente uno o più edifici e modifichino fino al 25 per cento delle destinazioni preesistenti, purchè il titolare del permesso si impegni, con atto trascritto a favore del comune e a cura e spese dell’interessato, a praticare, limitatamente alla percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il comune ed a concorrere negli oneri di urbanizzazione di cui alla sezione II del capo II del presente titolo.
In sintesi
L’art. 9 del Testo Unico Edilizia regola un caso ormai residuale ma ancora rilevante in alcuni piccoli comuni: l’attività edilizia in assenza di strumenti urbanistici, ovvero in aree dove il piano regolatore non è stato approvato o dove gli strumenti attuativi previsti dal piano generale non sono stati ancora adottati. La norma fissa un regime restrittivo, finalizzato a prevenire il consumo disordinato di suolo e a non pregiudicare la futura pianificazione.
La ratio del regime restrittivo
La ratio dell’art. 9 è di tutela: in mancanza di una pianificazione urbanistica organica, l’attività edilizia non può essere libera, perché rischia di consolidare assetti incompatibili con il futuro piano e di compromettere il governo del territorio. La legge consente quindi solo interventi che, per loro natura, non pregiudicano la futura pianificazione: interventi conservativi sull’esistente, nuove edificazioni con densità molto bassa fuori dai centri abitati. È una sorta di regime di salvaguardia anticipata.
Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici
Il comma 1 disciplina i comuni totalmente sprovvisti di strumenti urbanistici (PRG, PGT, PUG, PRGC). Sono ormai pochissimi: la maggior parte dei comuni italiani ha adottato il PRG entro gli anni '70-'80, in attuazione della L. 1150/1942. Per quei comuni residui (in genere piccoli centri di alta montagna o realtà rurali marginali), sono consentiti:
(a) Gli interventi conservativi di cui all’art. 3, comma 1, lettere a), b) e c): manutenzione ordinaria, manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo. Limitati a singole unità immobiliari o parti di esse: non ristrutturazioni globali, non aggregazioni complesse.
(b) Fuori dal perimetro dei centri abitati, gli interventi di nuova edificazione nel limite della densità massima fondiaria di 0,03 metri cubi per metro quadro. Tradotto: per ogni metro quadrato di area si possono edificare 30 litri di volume (3 cm di altezza ipotetica su tutta l’area). È una densità bassissima, equivalente in pratica a un piccolo manufatto rurale (capanno, ricovero attrezzi). Per gli interventi a destinazione produttiva, la superficie coperta non può comunque superare un decimo dell’area di proprietà.
Aree senza piano attuativo
Il comma 2 disciplina la situazione, più frequente, in cui il PRG generale è approvato ma prevede, per determinate aree, la necessità di un piano attuativo (piano particolareggiato, PIP, lottizzazione convenzionata, comparto edificatorio) come presupposto per l’edificazione. Fino all’approvazione del piano attuativo, le possibilità edificatorie sono limitate.
Sono consentiti: gli interventi del comma 1 lettera a) (manutenzione ordinaria) e, in più, gli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all’art. 3 comma 1 lett. d) che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse. La ristrutturazione di intere unità immobiliari è ammessa, ma con regime convenzionale.
Una facoltà particolare riguarda la ristrutturazione globale di uno o più edifici, ammessa con possibilità di modificare fino al 25% delle destinazioni preesistenti. Tale opportunità è subordinata a un impegno convenzionale del titolare del permesso: trascrivere a favore del comune l’obbligo di praticare, sulla porzione mantenuta a uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il comune, e di concorrere agli oneri di urbanizzazione. È un meccanismo di edilizia convenzionata che bilancia l’interesse privato all’intervento con l’interesse pubblico al governo del mercato e al finanziamento delle opere pubbliche.
Il rapporto con altre fonti
Il comma 1 fa salvi i più restrittivi limiti fissati dalle leggi regionali e il rispetto delle norme del D.Lgs. 490/1999 (oggi D.Lgs. 42/2004, Codice dei beni culturali). Significa che le regioni possono adottare regimi ancora più restrittivi dell’art. 9 (mai più permissivi), e che le tutele paesaggistiche e culturali si applicano in modo pieno anche in assenza di pianificazione urbanistica. Un’area soggetta a vincolo paesaggistico richiede sempre l’autorizzazione paesaggistica, indipendentemente dalla presenza o meno del PRG.
Caso pratico: la manutenzione nel piccolo comune montano
Tizio possiede una baita in un piccolo comune dell’arco alpino sprovvisto di PRG. Vuole rifare il tetto e gli intonaci interni. Si tratta di manutenzione straordinaria (art. 3, comma 1, lett. b TUE), pienamente consentita dall’art. 9 comma 1 lett. a). Tizio presenta una CILA al SUE comunale e procede. Se invece volesse demolire e ricostruire la baita più grande, l’intervento sarebbe escluso: in assenza di PRG la nuova edificazione è ammessa solo fuori centri abitati con la densità di 0,03 mc/mq.
Caso pratico: la ristrutturazione in zona di lottizzazione
Caia possiede un palazzetto in un’area che il PRG di un comune romagnolo classifica come zona di espansione subordinata a lottizzazione convenzionata. La lottizzazione non è stata ancora approvata. Caia vuole ristrutturare il palazzetto (intervento di ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3 comma 1 lett. d). L’art. 9 comma 2 glielo consente, trattandosi di intervento su singole unità immobiliari. Se invece volesse demolire e ricostruire più ampio, dovrebbe attendere l’approvazione del piano attuativo.
Caso pratico: la ristrutturazione globale convenzionata
Sempronio è proprietario di un grande edificio storico fatiscente in un’area in cui il PRG prevede un comparto edificatorio non ancora attuato. Vuole procedere a una ristrutturazione globale dell’edificio, modificando fino al 25% delle destinazioni preesistenti per insediarvi residenze, uffici e commerciale. L’art. 9 comma 2 ultimo periodo glielo consente, ma a condizione che si impegni con atto trascritto a favore del comune a praticare, sulla porzione residenziale mantenuta, prezzi di vendita e canoni concordati con il comune e a concorrere agli oneri di urbanizzazione. È edilizia convenzionata: il privato ottiene un’opportunità edificatoria anticipata in cambio di un beneficio pubblico.
Coordinamento con altre norme
L’art. 9 si coordina con: l'art. 3 TUE (definizioni di intervento edilizio), l’art. 17 comma 1 TUE (edilizia abitativa convenzionata), il D.Lgs. 42/2004 (vincoli paesaggistici e culturali), la L. 1150/1942 (legge urbanistica fondamentale), le leggi regionali sull’urbanistica e il governo del territorio. La giurisprudenza amministrativa è costante nel sottolineare il carattere eccezionale e restrittivo del regime dell’art. 9: ogni interpretazione estensiva è respinta.
Pronunce della Corte Costituzionale
Sentenza n. 118/2019
Illegittimita costituzionale parziale
La Corte ha esaminato l'ambito applicativo dell'art. 9 DPR 380/2001 chiarendo che la norma tutela la funzione della pianificazione urbanistica: non si applica ai territori privi di qualsiasi strumento urbanistico, ma a quelle porzioni del territorio per le quali, pur in presenza di pianificazione generale, il piano stesso rinvia a piani attuativi mancanti. Le Regioni non possono ampliare a piacimento le tipologie di intervento ammesse in tali aree perche cio confliggerebbe con i principi fondamentali del governo del territorio.
Consulta la pronuncia su www.cortecostituzionale.itDomande frequenti
Cosa posso costruire in un comune privo di PRG?
Molto poco. L’art. 9 comma 1 del TUE consente solo interventi conservativi sulle singole unità immobiliari (manutenzione ordinaria, manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo) e, fuori dal perimetro dei centri abitati, nuove edificazioni con densità massima fondiaria di 0,03 metri cubi per metro quadro (una densità bassissima, equivalente in pratica a un piccolo manufatto rurale). Per il produttivo, la superficie coperta non può superare un decimo dell’area. È un regime molto restrittivo perché in assenza di pianificazione il legislatore vuole evitare il consumo disordinato del suolo.
Cosa cambia se il PRG c'è ma manca il piano attuativo?
L’art. 9 comma 2 amplia leggermente le possibilità: oltre alla manutenzione ordinaria, sono consentiti gli interventi di ristrutturazione edilizia su singole unità immobiliari o parti di esse. Quindi puoi ristrutturare il tuo appartamento o la tua singola unità, ma non puoi costruire ex novo o ricostruire integralmente l’edificio. Il piano attuativo (piano particolareggiato, PIP, lottizzazione, comparto) resta presupposto per gli interventi più consistenti, perché serve a definire il disegno urbanistico complessivo dell’area.
Posso fare una ristrutturazione globale di un edificio in attesa del piano attuativo?
Sì, ma a condizioni convenzionali. L’art. 9 comma 2 ultimo periodo consente la ristrutturazione globale di uno o più edifici con modifica fino al 25% delle destinazioni preesistenti, purché il titolare del permesso si impegni con atto trascritto a favore del comune a praticare, sulla porzione mantenuta a uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il comune e a concorrere agli oneri di urbanizzazione. È un meccanismo di edilizia convenzionata che permette di anticipare un’opportunità edificatoria in cambio di benefici per la collettività.
I vincoli paesaggistici si applicano anche in assenza di PRG?
Sì, sempre. Il comma 1 dell’art. 9 fa espressamente salvo il rispetto delle norme del decreto legislativo 490/1999, oggi sostituito dal Codice dei beni culturali (D.Lgs. 42/2004). Significa che i vincoli paesaggistici (sia quelli per legge ex art. 142 sia quelli puntuali ex art. 136 del Codice) si applicano pienamente anche nei comuni privi di PRG. Per ogni intervento in area vincolata serve sempre l’autorizzazione paesaggistica della Soprintendenza o dell’autorità subdelegata, indipendentemente dalla presenza o meno del piano regolatore.
Le regioni possono prevedere regimi diversi?
Sì, ma solo più restrittivi. Il comma 1 dell’art. 9 inizia con la formula «Salvi i più restrittivi limiti fissati dalle leggi regionali»: significa che le regioni possono ridurre ulteriormente le possibilità edificatorie in assenza di pianificazione (per esempio vietando del tutto la nuova edificazione anche fuori centri abitati), ma non possono ampliarle. Il regime statale dell’art. 9 costituisce lo standard minimo di tutela del territorio, derogabile dalle regioni solo nel senso di una maggiore protezione, mai di una minore.