Articolo 227 Codice della Strada – Servizio e dispositivi di monitoraggio

L'art. 227 C.d.S. impone agli enti proprietari di strade di installare dispositivi di monitoraggio del traffico e, ove necessario, dell'inquinamento acustico e atmosferico.

Ratio

L'articolo 227 del Codice della Strada (D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285) è collocato nel Titolo IV, dedicato alla gestione e alla sicurezza delle strade, e risponde a una logica di sistema: per governare efficacemente la mobilità su scala nazionale occorre disporre di dati quantitativi e qualificati sulla circolazione. La norma non disciplina singole condotte degli utenti della strada, ma impone obblighi organizzativi e infrastrutturali agli enti pubblici che rivestono la qualifica di proprietari della rete viaria.

La ratio legis è duplice. In primo luogo, vi è una finalità di pianificazione e gestione: senza conoscere i flussi di traffico reali, la distribuzione temporale e spaziale della domanda di mobilità e i punti critici di congestione, non è possibile né programmare interventi infrastrutturali né adottare misure di regolazione dinamica del traffico. In secondo luogo, vi è una finalità ambientale e sanitaria: l'inquinamento acustico e atmosferico generato dal traffico veicolare costituisce uno dei principali fattori di rischio per la salute pubblica nelle aree urbane e periurbane, e la sua misurazione sistematica è presupposto indispensabile per qualsiasi intervento di riduzione.

Il legislatore ha scelto un modello di tipo pubblicistico-coattivo: gli obblighi di installazione non sono rimessi alla discrezionalità degli enti, ma sono configurati come doveri giuridici, presidiati da un meccanismo sostitutivo statale in caso di inadempienza. Questo riflette la centralità della sicurezza stradale e della tutela ambientale come interessi pubblici primari che non possono essere sacrificati all'inerzia amministrativa locale.

Analisi

Il comma 1 — Il sistema di monitoraggio della circolazione

Il primo comma stabilisce che «nell'ambito dell'intero sistema viario devono essere installati dispositivi di monitoraggio per il rilevamento della circolazione». L'espressione «intero sistema viario» è particolarmente significativa: non si tratta di un obbligo limitato alle autostrade o alle strade di grande comunicazione, ma di una previsione che copre, almeno in linea di principio, tutta la rete stradale pubblica italiana, dalla rete autostradale alle strade statali, regionali, provinciali e comunali.

I dati raccolti dai dispositivi di monitoraggio assolvono a due funzioni specificamente indicate dalla norma: (a) la costituzione e l'aggiornamento dell'archivio nazionale delle strade di cui all'art. 226, comma 1, C.d.S., che è il catasto informatico della rete viaria nazionale; (b) l'individuazione dei punti di maggiore congestione del traffico, con evidente finalità di pianificazione degli interventi.

I «dispositivi di monitoraggio per il rilevamento della circolazione» comprendono una vasta gamma di apparecchiature: spire induttive incorporate nel manto stradale, sensori piezoelettrici, sistemi radar, videocamere con software di analisi del flusso, stazioni di rilevamento automatico del traffico (ART). Tali apparecchiature rilevano normalmente parametri come il volume di traffico (veicoli/ora), la velocità media, la composizione del flusso (veicoli leggeri, pesanti, motocicli), il tasso di occupazione della carreggiata e i tempi di percorrenza.

È importante notare che i dispositivi di cui all'art. 227 non sono autovelox né strumenti di accertamento di infrazioni: la loro funzione è esclusivamente statistica e gestionale. I dati raccolti non sono nominativi e non identificano i singoli veicoli ai fini sanzionatori, ma misurano flussi aggregati. Questa distinzione è rilevante sia sul piano giuridico (diverso regime normativo rispetto ai dispositivi di controllo della velocità) sia sul piano della tutela della privacy.

Il comma 2 — Il monitoraggio ambientale

Il secondo comma introduce un obbligo ulteriore, condizionato: gli enti proprietari delle strade devono installare «contestualmente», ove ritenuto necessario, dispositivi per il rilevamento dell'inquinamento acustico e atmosferico. La contestualità rispetto all'installazione dei dispositivi di monitoraggio del traffico risponde a un criterio di efficienza amministrativa: è razionale realizzare le due infrastrutture di rilevamento in un'unica operazione, minimizzando i costi di cantierizzazione e di manutenzione.

La locuzione «ove ritenuto necessario» introduce un elemento di discrezionalità tecnica nella valutazione dell'ente proprietario: non ogni tratto stradale richiede il monitoraggio ambientale, ma solo quelli dove le condizioni di traffico, la conformazione urbanistica o la presenza di recettori sensibili (abitazioni, scuole, ospedali) rendono rilevante la misurazione degli inquinanti. Questa discrezionalità non è tuttavia assoluta: deve essere esercitata nel rispetto delle direttive del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio (oggi Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica), sentito il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

Sul piano dell'inquinamento acustico, il riferimento normativo si intreccia con la disciplina della legge quadro sull'inquinamento acustico (L. 26 ottobre 1995, n. 447) e con i D.P.R. attuativi in materia di classificazione acustica del territorio e di valori limite. Sul piano dell'inquinamento atmosferico, la normativa di riferimento è oggi principalmente il D.Lgs. 13 agosto 2010, n. 155, che recepisce le direttive europee sulla qualità dell'aria e stabilisce i valori limite per PM10, PM2.5, NO2, ozono e altri inquinanti.

I dispositivi per il rilevamento dell'inquinamento atmosferico installati in prossimità delle strade sono generalmente classificati come stazioni di monitoraggio della qualità dell'aria «da traffico» (tipo «traffic» secondo la classificazione europea), caratterizzate dall'essere posizionate in modo da rilevare l'impatto diretto delle emissioni veicolari sull'aria respirata dai pedoni e dai residenti nelle immediate vicinanze.

Il comma 3 — Il meccanismo sostitutivo

Il terzo comma disciplina la conseguenza giuridica dell'inadempimento degli enti proprietari agli obblighi di installazione. La procedura si articola in tre fasi: (i) la segnalazione del prefetto al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti; (ii) l'invito ministeriale all'ente inadempiente a provvedere entro un termine assegnato; (iii) l'intervento sostitutivo del Ministero alla scadenza del termine, che «provvede alla installazione d'ufficio dei dispositivi di monitoraggio».

Il ruolo del prefetto come soggetto che attiva la procedura si inserisce nella tradizionale funzione di vigilanza sull'attività degli enti locali esercitata dalla prefettura-UTG. Il prefetto non è titolare di un potere sostitutivo diretto, ma funge da tramite istituzionale che porta il caso all'attenzione dell'Amministrazione centrale competente.

L'installazione d'ufficio da parte del Ministero è un classico esempio di potere sostitutivo dello Stato nei confronti degli enti territoriali inadempienti. Oggi questo istituto trova una cornice costituzionale nell'art. 120, comma 2, Cost. (come modificato dalla riforma del Titolo V nel 2001), che consente al Governo di sostituirsi a organi delle Regioni e degli enti locali in caso di inadempienza agli obblighi di legge. I costi dell'intervento sostitutivo sono a carico dell'ente inadempiente, secondo i principi generali in materia.

Il rapporto con l'art. 226 C.d.S.

L'art. 227 è strettamente connesso all'art. 226 C.d.S., che istituisce l'archivio nazionale delle strade e il sistema informativo sulla viabilità. Il monitoraggio del traffico disciplinato dall'art. 227 è lo strumento operativo attraverso cui l'archivio viene alimentato di dati aggiornati sulla circolazione effettiva. I due articoli formano quindi un sistema unitario: l'art. 226 definisce l'infrastruttura informativa, l'art. 227 impone la raccolta dei dati che la alimentano.

L'«Allegato 5» richiamato nelle ricerche degli utenti

Nelle ricerche degli utenti compare spesso il riferimento all'«allegato 5 articolo 227 codice della strada». È opportuno chiarire che l'art. 227 C.d.S. non contiene un allegato 5 proprio. Il riferimento potrebbe riguardare allegati al Regolamento di esecuzione del Codice della Strada (D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495) o a provvedimenti ministeriali attuativi che disciplinano le caratteristiche tecniche dei dispositivi di monitoraggio. In assenza di uno specifico allegato 5 attribuibile direttamente all'art. 227, la ricerca potrebbe derivare da una confusione con altri articoli del codice o con normativa tecnica di settore. Chi necessita di indicazioni sulle specifiche tecniche dei sistemi di rilevamento deve fare riferimento alle direttive ministeriali emanate ai sensi del comma 2 dell'articolo in esame.

Quando si applica

L'art. 227 C.d.S. si applica in tutti i casi in cui si tratti di determinare se un ente proprietario di strade abbia adempiuto all'obbligo di dotare la propria rete viaria di dispositivi di monitoraggio del traffico e, ove necessario, di rilevamento dell'inquinamento acustico e atmosferico. I soggetti obbligati sono:

• ANAS S.p.A. (per le strade statali, ai sensi dell'art. 2, comma 5, C.d.S.),
• Regioni (per le strade regionali),
• Province e Città metropolitane (per le strade provinciali),
• Comuni (per le strade comunali),
• Concessionari autostradali (per le tratte in concessione, nei limiti della convenzione e della normativa speciale applicabile).

La norma rileva concretamente in diversi ambiti:

• Procedimenti amministrativi di vigilanza: quando il prefetto segnala al Ministero l'inadempienza di un ente e si attiva la procedura di diffida e sostituzione.
• Pianificazione della mobilità urbana e dei trasporti: i dati raccolti ai sensi dell'art. 227 sono presupposto necessario per la redazione dei Piani Urbani della Mobilità Sostenibile (PUMS) e dei Piani Generali del Traffico Urbano (PGTU).
• Valutazione di impatto ambientale (VIA): i dati di monitoraggio del traffico e dell'inquinamento stradale sono elementi istruttori nelle procedure di VIA per nuove infrastrutture viarie.
• Piani di risanamento acustico: i dati di monitoraggio acustico raccolti ai sensi del comma 2 alimentano i piani di risanamento acustico previsti dalla L. 447/1995.
• Contenzioso amministrativo: i privati possono invocare l'inadempienza agli obblighi di monitoraggio in ricorsi volti a far accertare l'inerzia dell'ente proprietario, anche come presupposto di azioni risarcitorie per danni da inquinamento non monitorato né ridotto.
• Responsabilità erariale: il mancato adempimento agli obblighi di installazione, ove determini un danno erariale (ad esempio per le spese di installazione d'ufficio sostenute dal Ministero), può rilevare davanti alla Corte dei conti.

Connessioni

Connessioni interne al Codice della Strada:

• Art. 2 C.d.S. — classifica le strade e individua i rispettivi enti proprietari, determinando a chi si applica l'obbligo di cui all'art. 227.
• Art. 14 C.d.S. — obblighi degli enti proprietari delle strade in materia di costruzione, manutenzione e gestione in condizioni di sicurezza; l'art. 227 si inserisce nel quadro di questi obblighi generali.
• Art. 226 C.d.S. — archivio nazionale delle strade e sistema informativo sulla viabilità, che è il destinatario istituzionale dei dati raccolti dai dispositivi di cui all'art. 227.
• Artt. 142 e 145 C.d.S. — disciplina dei limiti di velocità e delle precedenze: le informazioni sui punti di congestione rilevati ai sensi dell'art. 227 possono giustificare l'adozione di misure di regolazione del traffico ai sensi di queste norme.

Connessioni con la normativa ambientale:

• L. 26 ottobre 1995, n. 447 (legge quadro sull'inquinamento acustico) — stabilisce i valori limite di immissione ed emissione sonora e impone la classificazione acustica del territorio comunale; i dati raccolti ex art. 227 C.d.S. sono funzionali all'applicazione di questa legge nelle aree a traffico intenso.
• D.P.R. 30 marzo 2004, n. 142 — disposizioni per il contenimento e la prevenzione dell'inquinamento acustico derivante dal traffico veicolare; individua le fasce di pertinenza acustica delle infrastrutture stradali e i relativi valori limite.
• D.Lgs. 13 agosto 2010, n. 155 — attuazione della direttiva 2008/50/CE sulla qualità dell'aria ambiente; disciplina la rete nazionale di monitoraggio e i valori limite degli inquinanti, nel cui contesto si inserisce il monitoraggio stradale di cui all'art. 227, comma 2, C.d.S.
• D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Codice dell'ambiente) — contiene disposizioni generali in materia di VIA, AIA e tutela dell'aria che interagiscono con gli obblighi di monitoraggio ambientale stradale.

Connessioni con la normativa sui trasporti e la pianificazione:

• D.Lgs. 1° agosto 2003, n. 214 e successive modificazioni — in materia di infrastrutture stradali e autostrade.
• D.M. 4 gennaio 2019 (Linee guida PUMS) — i dati di monitoraggio del traffico sono componente essenziale del quadro conoscitivo dei Piani Urbani della Mobilità Sostenibile.
• Regolamento di esecuzione del C.d.S. (D.P.R. 495/1992) — contiene disposizioni tecniche attuative che possono integrare la disciplina dell'art. 227.

Connessioni con la disciplina della protezione dei dati:

• Regolamento UE 2016/679 (GDPR) e D.Lgs. 196/2003 (Codice della privacy) — i sistemi di monitoraggio che utilizzano tecnologie di rilevamento video devono essere conformi alla normativa sulla protezione dei dati personali. Sebbene la finalità dell'art. 227 sia statistica e non identificativa, l'uso di telecamere o di sistemi di lettura delle targhe (anche in forma anonimizzata) richiede la valutazione del trattamento dati ai sensi del GDPR.