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Comma 921 Legge di Bilancio 2026 (L. 199/2025) — Fondi Coperture Finanziarie
In vigore dal: In vigore dal 1° gennaio 2026.
Testo coordinato
. Agli oneri derivanti dal comma 920, pari a 10 milioni di euro per l’anno 2026, si provvede mediante corrispondente versamento da parte della società CONSAP S.p.A. ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato, delle risorse disponibili, che restano acquisite all’erario.
Norme modificate da questi commi
- Art. 81 Costituzione (comma 921): Principio di copertura finanziaria dei nuovi oneri legislativi: fondamento costituzionale della clausola del comma 921
- Art. 47 Costituzione (comma 921): Tutela del risparmio e disciplina del credito: cornice costituzionale dei fondi pubblici gestiti da CONSAP
- Art. 2447-bis Codice Civile (comma 921): Patrimoni destinati a uno specifico affare e principi di gestione delle società in mano pubblica analoghi a CONSAP
Avvertenza: il testo è pubblicato a fini informativi e divulgativi. Per casi specifici è sempre consigliato rivolgersi a un professionista abilitato.
In sintesi
La funzione del comma 921 nella copertura del comma 920
Il comma 921 dell’art. 1 della L. 30 dicembre 2025, n. 199 (Legge di Bilancio 2026) costituisce la clausola di copertura finanziaria degli oneri introdotti dal comma 920, quantificati in 10 milioni di euro per l’anno 2026. La specifica clausola adotta una tecnica meno consueta rispetto alle ordinarie coperture (riduzione di altre autorizzazioni di spesa, utilizzo del fondo di riserva, attivazione di nuove entrate tributarie): la copertura è assicurata mediante versamento all’erario di risorse disponibili presso la società partecipata CONSAP S.p.A..
CONSAP S.p.A.: profilo della società pubblica
La Concessionaria Servizi Assicurativi Pubblici S.p.A. (CONSAP) è una società per azioni interamente partecipata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze. Nata nel 1993 per scorporo dall’INA, gestisce per conto dello Stato una pluralità di fondi e servizi assicurativi di interesse pubblico, tra cui: (i) il Fondo di garanzia per le vittime della strada, istituito dall’art. 19 della L. 24 dicembre 1969, n. 990 e ora disciplinato dagli artt. 283 ss. del D.Lgs. 7 settembre 2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni private); (ii) il Fondo di solidarietà per i mutui prima casa; (iii) il Fondo di garanzia per i titoli di Stato; (iv) altri schemi di garanzia minori.
Il meccanismo del versamento all’erario
Il meccanismo previsto dal comma 921 prevede che CONSAP versi le risorse a uno specifico capitolo di entrata del bilancio dello Stato. Il versamento entra come entrata erariale, finanziando in via diretta gli oneri del comma 920. La formula «le risorse disponibili, che restano acquisite all’erario» ha un significato preciso: il versamento è definitivo, senza diritto di restituzione in favore di CONSAP. Si configura, dal punto di vista contabile della società, una riduzione del patrimonio netto o un trasferimento a fondo perduto al socio (lo Stato tramite il MEF).
Il principio di copertura ex art. 81 Cost.
La copertura si inserisce nel quadro generale dell’art. 81, terzo comma, della Costituzione, che impone che ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provveda ai mezzi per farvi fronte. L’art. 17 della L. 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) declina in dettaglio le tecniche di copertura ammissibili: (i) riduzione di altre autorizzazioni di spesa; (ii) variazione di norme tributarie; (iii) utilizzo del fondo speciale di riserva; (iv) modifica del trattamento di altre voci di entrata o di spesa. La copertura mediante versamento di risorse di società partecipate non è espressamente codificata, ma rientra nelle modalità di mobilitazione di entrate già previste a legislazione vigente: le risorse di CONSAP sono asseribili allo Stato in quanto azionista unico e in quanto traggono origine da gestioni di fondi pubblici.
I profili contabili e di governance
Sotto il profilo contabile della società, il versamento è iscritto come versamento al socio unico (lo Stato), riducendo il patrimonio disponibile. La governance dell’operazione richiede una delibera del consiglio di amministrazione di CONSAP e una verifica della disponibilità finanziaria effettiva, in coerenza con il bilancio della società e con le esigenze di gestione dei fondi affidati. Il versamento non deve compromettere l’equilibrio economico-finanziario della società né la capacità di adempiere alle obbligazioni verso i beneficiari dei fondi (es. risarcimenti del Fondo vittime della strada).
Eurostat e classificazione delle società partecipate
La classificazione di CONSAP nei conti di finanza pubblica è rilevante: se la società rientra nel perimetro della pubblica amministrazione ai sensi del SEC 2010 e dell’ESA 2010, il versamento è una mera partita interna che non incide sui saldi. Se invece la società è classificata fuori dal perimetro della PA, il versamento configura un’entrata netta per il bilancio dello Stato. CONSAP è storicamente classificata nel perimetro PA da ISTAT per la natura dei servizi gestiti (gestione di fondi pubblici), sicché la copertura del comma 921 va valutata con attenzione sotto il profilo del «contributo netto» ai saldi di finanza pubblica.
La prassi delle coperture mediante società pubbliche
Il ricorso a versamenti di società pubbliche per finanziare oneri di leggi di bilancio non è una novità assoluta nell’ordinamento. Operazioni simili sono state realizzate in passato con dividendi straordinari di Cassa Depositi e Prestiti, dell’Eni, di Poste Italiane o di altre società partecipate dal MEF. La differenza specifica del comma 921 è che CONSAP non distribuisce un «dividendo» in senso tecnico, ma versa direttamente risorse disponibili, secondo una formulazione che lascia margini di discrezionalità sulla quantificazione e sulle modalità del versamento. La tecnica è ammissibile a condizione che CONSAP disponga effettivamente di tali risorse senza compromettere la propria operatività.
I controlli e le verifiche
L’operazione è soggetta ai consueti controlli di: (i) Corte dei conti, in sede di controllo sulla gestione di CONSAP (in quanto società partecipata) e in sede di parificazione del rendiconto generale dello Stato; (ii) Ragioneria Generale dello Stato, in sede di monitoraggio dell’effettività della copertura; (iii) Corte dei conti sezione delle società partecipate, per la legittimità del versamento sotto il profilo del rispetto degli obblighi statutari e dell’equilibrio della gestione. Si pone inoltre l’interrogativo del rispetto delle regole di concorrenza e degli orientamenti UE in materia di rapporti finanziari Stato-impresa, anche se nel caso di specie la natura strumentale di CONSAP attenua tali profili.
Considerazioni di sistema
Il comma 921 illustra una caratteristica strutturale delle leggi di bilancio contemporanee: la necessità di reperire coperture innovative in un contesto di vincoli stringenti sul deficit (regole europee di governance economica, Reg. UE 2024/1263). La mobilitazione delle risorse delle società partecipate rappresenta una leva importante, ma richiede attenzione affinché non si traduca in una progressiva erosione del patrimonio delle società stesse, con effetti potenzialmente regressivi sulla capacità di erogazione dei servizi pubblici affidati alle medesime. Il professionista che assista CONSAP o società analoghe in operazioni simili deve curare la verifica della sostenibilità del versamento e la coerenza con la disciplina civilistica e contabile applicabile.
Domande frequenti
Cosa prevede il comma 921 LB 2026?
Il comma 921 contiene la clausola di copertura finanziaria degli oneri introdotti dal comma 920 della stessa Legge di Bilancio 2026, quantificati in 10 milioni di euro per l’anno 2026. La copertura è assicurata mediante versamento da parte della CONSAP S.p.A. (Concessionaria Servizi Assicurativi Pubblici S.p.A.) a un apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato. Le risorse versate da CONSAP restano acquisite all’erario: il versamento è definitivo, senza diritto di restituzione in favore della società. Il meccanismo configura una mobilitazione di risorse di società pubbliche per finanziare gli oneri di nuove disposizioni di bilancio, in coerenza con il principio di copertura sancito dall’art. 81, terzo comma, della Costituzione.
Che cosa è CONSAP S.p.A.?
La Concessionaria Servizi Assicurativi Pubblici S.p.A. (CONSAP) è una società per azioni interamente partecipata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, nata nel 1993 per scorporo dall’INA. CONSAP gestisce per conto dello Stato una pluralità di fondi e servizi assicurativi di interesse pubblico, tra cui: (i) il Fondo di garanzia per le vittime della strada, ora disciplinato dagli artt. 283 ss. del D.Lgs. 7 settembre 2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni private); (ii) il Fondo di solidarietà per i mutui prima casa; (iii) altri schemi di garanzia minori. La governance è affidata a un consiglio di amministrazione nominato dal MEF. CONSAP rientra normalmente nel perimetro della pubblica amministrazione secondo la classificazione SEC 2010/ESA 2010, in funzione della natura dei servizi pubblici gestiti.
Che effetto ha il versamento sulla società?
Il versamento all’erario produce per CONSAP una riduzione del patrimonio disponibile. Sotto il profilo contabile, il versamento è iscritto come trasferimento al socio unico (lo Stato), con conseguente diminuzione del patrimonio netto. La governance dell’operazione richiede una delibera del consiglio di amministrazione di CONSAP e una verifica della disponibilità finanziaria effettiva, in coerenza con il bilancio della società e con le esigenze di gestione dei fondi affidati. Il versamento non deve compromettere l’equilibrio economico-finanziario della società né la capacità di adempiere alle obbligazioni verso i beneficiari dei fondi (ad esempio, i risarcimenti del Fondo vittime della strada). L’operazione è soggetta ai controlli della Corte dei conti, sia in sede di controllo sulla gestione di CONSAP sia in sede di parificazione del rendiconto generale dello Stato.
È legittima la copertura mediante società pubbliche?
Sì, la copertura mediante versamento di risorse di società pubbliche è legittima, anche se non espressamente codificata fra le tecniche tipiche dell’art. 17 della L. 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica). Rientra nelle modalità di mobilitazione di entrate già previste a legislazione vigente, in quanto le risorse di una società partecipata dallo Stato sono asseribili al socio unico (lo Stato medesimo). La legittimità richiede tuttavia due condizioni: (i) la capienza effettiva delle risorse presso la società senza compromettere la sua operatività e gli obblighi verso i beneficiari dei fondi gestiti; (ii) il rispetto della governance societaria (delibera del consiglio di amministrazione, verifica dell’assemblea ordinaria). La Ragioneria Generale dello Stato verifica ex ante l’adeguatezza della copertura.
Quali controlli si applicano all’operazione?
L’operazione è soggetta a una pluralità di controlli: (i) Corte dei conti, in sede di controllo sulla gestione di CONSAP (in quanto società partecipata, ex L. 14 gennaio 1994, n. 20) e in sede di parificazione del rendiconto generale dello Stato; (ii) Ragioneria Generale dello Stato, in sede di monitoraggio dell’effettività della copertura e di verifica delle entrate effettivamente acquisite; (iii) sezione di controllo della Corte dei conti sulle società partecipate, per la legittimità del versamento sotto il profilo del rispetto degli obblighi statutari di CONSAP, dell’equilibrio della gestione e della sostenibilità finanziaria di medio-lungo periodo. Si applicano inoltre i controlli interni di CONSAP (collegio sindacale, organismo di vigilanza ex D.Lgs. 231/2001) e gli eventuali controlli ispettivi del MEF in qualità di azionista unico della società.