Art. 9 T.U.B. — Reclamo al CICR

Commento del professionista

L'art. 9 del Testo Unico Bancario disciplina il reclamo al CICR (Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio) avverso i provvedimenti di vigilanza adottati dalla Banca d'Italia. La norma riproduce, all'interno del sistema della vigilanza bancaria, un classico modello di ricorso amministrativo gerarchico improprio: il destinatario di un provvedimento dell'Autorita di vigilanza puo rivolgersi al CICR, organo politico-tecnico di alto livello, per ottenerne il riesame. Si tratta di un istituto antico, ereditato dalla legge bancaria del 1936-38, che ha mantenuto formalmente la propria collocazione nel sistema pur essendo stato fortemente ridimensionato nella prassi applicativa dalla concorrenza del ricorso giurisdizionale al TAR e dall'evoluzione del sistema delle tutele.

Per il consulente bancario, l'art. 9 T.U.B. rappresenta uno strumento di tutela alternativo al rimedio giurisdizionale, di cui occorre conoscere presupposti, perimetro applicativo e implicazioni strategiche. La scelta tra reclamo al CICR e ricorso al TAR e' una decisione tecnica delicata, da assumere caso per caso valutando natura del provvedimento, tempi, complessita istruttoria e prospettive di successo.

Il CICR: organo politico-tecnico della vigilanza creditizia

Per cogliere la portata dell'art. 9 occorre richiamare la natura del CICR, disciplinato dagli artt. 2 e 3 T.U.B. Si tratta di un organo collegiale composto dal Ministro dell'economia e delle finanze (che lo presiede), dai Ministri delle politiche agricole, dello sviluppo economico, delle infrastrutture, del lavoro e delle politiche sociali. Il Governatore della Banca d'Italia partecipa alle sedute. Il CICR alta direzione in materia di credito e tutela del risparmio (art. 2 T.U.B.) e adotta deliberazioni di indirizzo per la Banca d'Italia in materie regolamentari riservate.

Il CICR non e dunque un'autorita di vigilanza in senso proprio: la vigilanza concreta sui soggetti creditizi e' esercitata dalla Banca d'Italia ex art. 4 T.U.B. Il CICR opera al livello superiore della direzione politica della politica creditizia: emana deliberazioni generali su materie come trasparenza, antiriciclaggio, modalita di esercizio del credito al consumo. La sua decisione sul reclamo ha quindi la natura di un controllo di legittimita e di merito tecnico-politico rispetto al provvedimento dell'Autorita di vigilanza.

L'ambito oggettivo: quali provvedimenti sono impugnabili

Il comma 1 dell'art. 9 ammette il reclamo contro i provvedimenti adottati dalla Banca d'Italia nell'esercizio dei poteri di vigilanza. La formulazione e ampia ma circoscritta ai provvedimenti individuali di vigilanza: autorizzazioni, dinieghi, revoche, prescrizioni, ingiunzioni, provvedimenti sanzionatori, misure straordinarie. Sono inclusi i provvedimenti adottati ex artt. 14 (autorizzazione all'attivita bancaria), 19 (autorizzazione a partecipazioni rilevanti), 53 (vigilanza regolamentare), 53-bis (rimozione esponenti), 144 (sanzioni amministrative pecuniarie).

Sono esclusi dal reclamo gli atti generali (deliberazioni del CICR stesso, regolamenti della Banca d'Italia, circolari interpretative): tali atti rientrano nel piano della normazione secondaria e sono impugnabili davanti al giudice amministrativo nelle forme ordinarie. Sono inoltre esclusi gli atti adottati dalla BCE nel quadro del Meccanismo di Vigilanza Unico (MVU), che sono soggetti al regime di controllo previsto dal Reg. UE 1024/2013 (Administrative Board of Review, ricorso al Tribunale UE).

Legittimazione: chi puo proporre reclamo

Legittimato al reclamo e' chi vi abbia interesse. La formula riproduce il classico criterio dell'interesse a impugnare proprio degli strumenti amministrativi di tutela: e' legittimato anzitutto il destinatario diretto del provvedimento (banca o esponente sanzionato, soggetto richiedente autorizzazione negata). E' legittimato anche il terzo che abbia un interesse qualificato all'annullamento o riforma del provvedimento (ad esempio un concorrente che ritenga lesivo della concorrenza un provvedimento autorizzatorio in favore di altra banca, secondo gli orientamenti della giurisprudenza amministrativa in materia).

L'interesse deve essere concreto, attuale e personale: non sono ammessi reclami di interesse meramente associativo o di natura collettiva astratta, salvo le ipotesi di legittimazione delle associazioni di consumatori o di altre categorie organizzate ai sensi della legislazione speciale.

Il termine di trenta giorni e la decorrenza

Il termine per proporre reclamo e perentorio di trenta giorni, decorrente dalla comunicazione del provvedimento (per i destinatari diretti) o dalla pubblicazione (per i terzi interessati). La decadenza dal termine determina la inammissibilita del reclamo. La giurisprudenza ha chiarito che la comunicazione deve essere effettuata in forma idonea a portare a piena conoscenza del destinatario il contenuto del provvedimento: la mera notizia informale o l'apprendimento da fonti mediatiche non integrano il dies a quo.

Per il professionista, la verifica delle modalita di comunicazione e' essenziale: notificazioni viziate, comunicazioni a indirizzi errati, mancata indicazione dell'autorita gerarchica ricevente possono fondare l'eccezione di tardivita o riaprire il termine. La cura nella ricezione e nella conservazione della prova di comunicazione e' parte integrante del lavoro difensivo.

Il rinvio al D.P.R. 1199/1971: il rito del reclamo

Il comma 1 rinvia al D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, contenente la disciplina dei ricorsi amministrativi. Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni del capo I, dedicato al ricorso gerarchico. La procedura tipo prevede: presentazione del reclamo in forma scritta e motivata; trasmissione all'autorita decidente (CICR) e all'autorita che ha adottato il provvedimento (Banca d'Italia); istruttoria con eventuale acquisizione di atti, audizioni e memorie integrative; decisione entro un termine ordinatorio.

Il rito amministrativo si caratterizza per flessibilita rispetto al rigore procedurale del processo amministrativo. L'istruttoria puo essere arricchita con elementi sopravvenuti, possono essere audite le parti interessate, e' ammessa la valutazione di profili di opportunita e non solo di legittimita. La decisione del CICR puo essere di accoglimento (con annullamento o riforma del provvedimento impugnato), di rigetto (conferma del provvedimento), di inammissibilita o improcedibilita.

La consultazione delle associazioni di categoria

Il comma 2 introduce un elemento peculiare: quando la decisione sul reclamo comporti la risoluzione di questioni di interesse generale per la categoria, il CICR consulta preventivamente le associazioni di categoria dei soggetti vigilati. La previsione e funzionale a evitare che la decisione su un caso individuale produca effetti di sistema su tutta la categoria senza che questa abbia avuto modo di rappresentare la propria posizione.

Le associazioni rappresentative del sistema bancario (ABI, Assilea per il leasing, Assofin per il credito al consumo, Assogestioni per il risparmio gestito, Federcasse per il credito cooperativo, ecc.) vengono cosi coinvolte nel procedimento decisionale, con possibilita di rappresentare le proprie valutazioni tecniche e di sistema. La consultazione e' obbligatoria solo nei casi di rilevanza generale, da valutare in concreto da parte del CICR.

Le modalita di consultazione: la deliberazione CICR

Il comma 3 rimette al CICR stesso la definizione delle modalita di consultazione, con deliberazione di carattere generale. Tale strumento consente di adattare le procedure consultive all'evoluzione delle prassi di vigilanza e alle esigenze dei soggetti vigilati. In assenza di deliberazione specifica, la consultazione segue prassi consolidate (trasmissione del quesito alle associazioni, fissazione di un termine per la risposta scritta, eventuale audizione).

Reclamo al CICR vs ricorso al TAR: la scelta strategica

Sul piano operativo, il professionista deve valutare con attenzione la scelta tra reclamo al CICR e ricorso giurisdizionale al TAR del Lazio. I due rimedi non sono sovrapponibili e presentano profili distintivi:

Il reclamo al CICR e' un rimedio amministrativo: la decisione e' tipicamente piu rapida (in teoria), il rito e' meno formale, l'autorita decidente puo valutare profili di opportunita oltre che di legittimita, il costo e' contenuto. Tuttavia, la prassi degli ultimi decenni mostra un uso assai limitato dello strumento: il CICR raramente decide in modo difforme rispetto alle valutazioni della Banca d'Italia, considerata la composizione politico-tecnica dell'organo e l'autorevolezza dell'autorita di vigilanza. La proposizione del reclamo non sospende automaticamente l'esecutivita del provvedimento (salvo specifica statuizione del CICR).

Il ricorso al TAR Lazio e' il rimedio giurisdizionale ordinario: il termine e di sessanta giorni dalla conoscenza del provvedimento (art. 41 c.p.a.), la procedura segue le regole del processo amministrativo, il sindacato e' tipicamente di legittimita (con possibili profili di merito nei limiti del sindacato sulla discrezionalita tecnica). Il TAR puo concedere misure cautelari (sospensione del provvedimento). Le sentenze sono appellabili al Consiglio di Stato. Il giudice amministrativo ha sviluppato una giurisprudenza ricca e tecnicamente raffinata in materia di vigilanza bancaria.

La scelta operativa dipende dal caso concreto: per provvedimenti sanzionatori di significativa entita, dove sono necessari sospensiva cautelare e impugnabilita in appello, il ricorso al TAR e' quasi sempre preferibile. Per questioni in cui la valutazione di opportunita sistemica potrebbe giocare a favore del reclamante (ad esempio applicazioni innovative di norme di vigilanza), il reclamo al CICR puo offrire margini diversi. Va inoltre considerato l'effetto preclusivo: la proposizione del reclamo non preclude il successivo ricorso al TAR, ma sull'articolazione del rapporto tra rimedi la prassi richiede analisi caso per caso.

La marginalizzazione applicativa dell'istituto

Sul piano statistico, il reclamo al CICR e' divenuto un istituto di applicazione marginale. Le ragioni sono molteplici: la composizione politica del CICR rende la decisione meno tecnicamente prevedibile; l'autorevolezza della Banca d'Italia rende rara la sconfessione delle sue valutazioni; il TAR Lazio offre un foro tecnicamente attrezzato e con tempi divenuti progressivamente piu rapidi; la giurisprudenza amministrativa ha sviluppato un sindacato approfondito sui provvedimenti di vigilanza, garantendo una tutela giurisdizionale piena.

Nonostante la marginalizzazione, l'istituto sopravvive nell'ordinamento e puo riacquistare rilevanza in contesti specifici: questioni di indirizzo generale, casi in cui sia opportuno un confronto sistemico tra Autorita di vigilanza e organi politico-tecnici, situazioni in cui il sindacato di legittimita giurisdizionale appaia di difficile percorribilita. Il professionista bancario deve mantenere la consapevolezza dell'esistenza dello strumento per poterlo attivare nei casi in cui rappresenti una soluzione tecnica utile.

Provvedimenti BCE e il sistema del Meccanismo di Vigilanza Unico

Un profilo essenziale di aggiornamento riguarda i provvedimenti adottati dalla BCE nell'esercizio della vigilanza diretta sui soggetti significativi nell'ambito del MVU. Tali provvedimenti non sono impugnabili tramite reclamo al CICR ne tramite ricorso al TAR italiano. Operano i rimedi previsti dal Reg. UE 1024/2013: richiesta di riesame davanti all'Administrative Board of Review (ABoR) e ricorso giurisdizionale al Tribunale dell'Unione europea, con possibile impugnazione davanti alla Corte di giustizia. Il professionista deve quindi distinguere accuratamente tra provvedimenti italiani (Banca d'Italia) e provvedimenti europei (BCE) per attivare i rimedi corretti.

Profili operativi per il consulente bancario

Per il consulente che assiste un soggetto destinatario di un provvedimento di vigilanza, l'art. 9 T.U.B. e' uno strumento da valutare nel quadro di una strategia di tutela integrata. Le verifiche essenziali sono:

1) Identificazione precisa dell'autorita emittente (Banca d'Italia per le banche meno significative o per materie di competenza nazionale; BCE per le banche significative nelle materie di competenza europea): da questa qualificazione dipendono i rimedi attivabili.

2) Verifica del termine: trenta giorni per il reclamo al CICR, sessanta per il ricorso al TAR, decorrenti dalla comunicazione formale o pubblicazione. La pignoleria nel calcolo del termine puo essere decisiva.

3) Valutazione del rimedio piu efficace: sospensiva cautelare possibile solo nel rito giurisdizionale; sindacato di opportunita possibile solo nel reclamo amministrativo; tempi attesi della decisione; risorse organizzative e finanziarie richieste.

4) Articolazione delle censure: violazione di legge, difetto di motivazione, eccesso di potere, sproporzionalita della sanzione, violazione del contraddittorio procedimentale. La giurisprudenza amministrativa in materia bancaria offre un repertorio ampio di censure tipiche, da adattare al caso.

5) Considerazione degli effetti reputazionali: la pendenza di un contenzioso con la Banca d'Italia ha ricadute sul rating reputazionale dell'intermediario e dei suoi esponenti, da gestire con attenzione anche sotto il profilo della comunicazione esterna.

Conclusioni

L'art. 9 T.U.B. e' una norma di archeologia istituzionale che resiste alla modernizzazione del sistema delle tutele. Pur applicato in modo marginale rispetto al ricorso giurisdizionale al TAR, mantiene una funzione residuale di garanzia amministrativa per i soggetti destinatari di provvedimenti di vigilanza. Il professionista bancario deve conoscerlo con precisione, saperne valutare l'utilita strategica nel singolo caso, e padroneggiare i rapporti con gli altri rimedi (ricorso al TAR, procedimenti europei davanti ad ABoR e Tribunale UE). La conoscenza dell'art. 9 e' parte essenziale del bagaglio tecnico del consulente che assiste intermediari ed esponenti aziendali nel contenzioso con l'Autorita di vigilanza.