Art. 37 bis T.U.B. – Gruppo Bancario Cooperativo

Commento del professionista

L'art. 37-bis del Testo Unico Bancario costituisce la norma cardine della riforma del credito cooperativo del 2016, varata con il D.L. 14 febbraio 2016 n. 18, convertito con modificazioni dalla L. 8 aprile 2016 n. 49. La disposizione disegna il gruppo bancario cooperativo, modello di aggregazione che ha sostituito la storica architettura federativa delle banche di credito cooperativo (BCC) e che ha imposto alle BCC italiane l'obbligo di aderire a un gruppo facente capo a una società per azioni capogruppo, dotata di poteri rafforzati di direzione e coordinamento. Si tratta della più profonda trasformazione del credito cooperativo italiano dai tempi del T.U. bancario del 1936, e ha avuto l'obiettivo dichiarato di superare le criticità strutturali del modello atomistico delle BCC, opacità della governance di rete, eterogeneità qualitativa, difficoltà di accesso ai mercati dei capitali, scarsa contendibilità manageriale, preservando la natura mutualistica e localistica delle singole BCC. Per il consulente che assista una BCC o un soggetto interessato a operare con una capogruppo cooperativa, la lettura sistematica dell'art. 37-bis è il presupposto per comprendere l'attuale architettura del settore: due gruppi bancari cooperativi nazionali (Iccrea Banca e Cassa Centrale Banca), un gruppo provinciale dotato di propria autonomia (Cassa Centrale Raiffeisen per le BCC della provincia di Bolzano, che ha optato per il regime IPS), e un sistema di garanzie incrociate che lega oltre 200 BCC italiane in vincoli di solidarietà finanziaria. La disposizione, oggi in versione vigente dal 9 gennaio 2026 a seguito delle modifiche del D.Lgs. 31 dicembre 2025 n. 208, presenta una stratificazione normativa significativa che richiede di distinguere accuratamente regime previgente, riforma 2016, evoluzione 2018-2019 (decreti correttivi), interventi 2020-2024 (autonomia operativa) e ultima riforma 2025-2026 (sottogruppi territoriali).

Composizione del gruppo: capogruppo SpA, BCC, controllate, sottogruppi

Il comma 1 individua le componenti del gruppo bancario cooperativo. Vi rientrano: (a) una società capogruppo costituita in forma di società per azioni e autorizzata all'esercizio dell'attività bancaria, il cui capitale è detenuto in misura pari ad almeno il 60% dalle BCC aderenti, con patrimonio netto minimo di un miliardo di euro; (b) le banche di credito cooperativo che aderiscono al contratto di coesione e ne hanno recepito le clausole nei propri statuti; (c) le società bancarie e finanziarie controllate dalla capogruppo, secondo la nozione di controllo dell'art. 59 T.U.B.; (c-bis) eventuali sottogruppi territoriali, facenti capo a una banca SpA sottoposta a direzione e coordinamento della capogruppo, composti dalle altre società di lettere (b) e (c). L'architettura disegnata dal comma 1 è particolarmente articolata. La capogruppo SpA non è una mera holding finanziaria, ma è essa stessa una banca autorizzata, soggetta diretta alla vigilanza prudenziale (per i gruppi significativi, vigilanza diretta della BCE nell'ambito del Meccanismo di Vigilanza Unico, Reg. UE 1024/2013). Il requisito del 60% di partecipazione delle BCC garantisce il controllo cooperativo della capogruppo, evitando che la SpA capogruppo divenga preda di investitori esterni e snaturi il modello mutualistico. Il requisito di patrimonio netto di un miliardo è dimensionalmente impegnativo: solo aggregazioni di consistenza significativa possono dare luogo a un gruppo cooperativo, escludendo modelli di micro-aggregazione regionale. I sottogruppi territoriali, introdotti dall'ultima riforma, consentono di articolare il gruppo per aree geografiche con una banca SpA intermedia di coordinamento, mantenendo la struttura unitaria del gruppo nazionale.

Il regime speciale per Trento e Bolzano: gruppi provinciali e IPS

Il comma 1-bis, introdotto in fase di conversione del D.L. 18/2016, prevede un regime speciale per le BCC delle province autonome di Trento e Bolzano. Queste possono costituire autonomi gruppi bancari cooperativi provinciali, composti solo da banche con sede e operatività esclusiva nella medesima provincia (con massimo due sportelli in province limitrofe), con una banca capogruppo che adotti una delle forme dell'art. 14, comma 1, lett. a) T.U.B. e patrimonio netto minimo stabilito dalla Banca d'Italia ai sensi del comma 7-bis. In alternativa, le medesime BCC possono optare per i sistemi di tutela istituzionale (Institutional Protection Schemes, IPS) coerenti con quanto previsto dall'art. 113, paragrafo 7, del Regolamento (UE) n. 575/2013 (Capital Requirements Regulation, CRR). La doppia opzione (gruppo provinciale o IPS) è stata pensata per le specificità storico-linguistiche delle BCC altoatesine (le Raiffeisenkassen sudtirolesi), che storicamente operano in stretto raccordo con la Federazione Raiffeisen dell'Alto Adige e che hanno una cultura cooperativa radicata. La Banca d'Italia, con le disposizioni attuative emanate ai sensi del comma 7-bis (Circolare 285/2013, Parte III, Capitolo 5), ha specificato i requisiti dei gruppi provinciali e dei sistemi IPS. Il modello IPS, in particolare, replica nella sostanza le finalità del gruppo bancario cooperativo (garanzia incrociata, mutualizzazione del rischio, supporto in caso di crisi) senza richiedere la centralizzazione gerarchica sotto una capogruppo SpA, e si realizza attraverso accordi contrattuali tra le banche aderenti supportati da un fondo di garanzia comune.

Lo statuto della capogruppo e i requisiti di governance

Il comma 2 stabilisce che lo statuto della capogruppo indichi il numero massimo delle azioni con diritto di voto detenibili da ciascun socio, direttamente o indirettamente, ai sensi dell'art. 22, comma 1, T.U.B. La previsione è coerente con la natura cooperativa del gruppo: anche se la capogruppo è formalmente una SpA, lo statuto deve impedire concentrazioni di voto che alterino l'equilibrio cooperativo. Il comma 2-bis, introdotto dai correttivi successivi, rafforza la governance cooperativa stabilendo che i componenti dell'organo di amministrazione espressione delle BCC aderenti siano pari alla metà più due del numero complessivo dei consiglieri. La previsione garantisce alle BCC una maggioranza qualificata di nomina dei consiglieri della capogruppo, blindando il controllo cooperativo. L'equilibrio tra forma SpA (capogruppo soggetta ai consueti standard di governance bancaria) e sostanza cooperativa (controllo effettivo delle BCC aderenti) è uno dei profili più delicati della riforma. La giurisprudenza amministrativa (TAR Lazio, sezione II, e Consiglio di Stato), nei ricorsi promossi da alcune BCC contro l'obbligo di adesione al gruppo, ha riconosciuto la legittimità della soluzione, ritenendo il bilanciamento conforme ai principi costituzionali (artt. 41, 45 e 47 Cost.) e al diritto comunitario.

Il contratto di coesione: contenuto minimo e poteri della capogruppo

Il comma 3 disciplina il contratto di coesione, che è il pilastro giuridico del gruppo bancario cooperativo. Il contratto, sottoscritto tra capogruppo e BCC aderenti, deve indicare: (a) la banca capogruppo cui sono attribuiti la direzione e il coordinamento; (b) i poteri della capogruppo, che includono: l'individuazione e attuazione degli indirizzi strategici ed obiettivi operativi del gruppo, gli altri poteri necessari all'attività di direzione e coordinamento proporzionati alla rischiosità delle banche aderenti, i controlli e i poteri di influenza per assicurare il rispetto dei requisiti prudenziali; i casi motivati in cui la capogruppo può nominare, opporsi alla nomina o revocare uno o più componenti, fino a concorrenza della maggioranza, degli organi di amministrazione e controllo delle società aderenti; l'esclusione di una banca dal gruppo in caso di gravi violazioni e le altre misure sanzionatorie graduate; (c) i criteri di compensazione e l'equilibrio nella distribuzione dei vantaggi dell'attività comune; (d) i criteri di adesione, diniego, recesso ed esclusione, in linea con il principio di solidarietà tra cooperative a mutualità prevalente. I poteri di nomina e revoca degli organi delle BCC aderenti costituiscono il profilo più dirompente rispetto al regime previgente. Nella struttura tradizionale, le BCC erano autonome anche sotto il profilo della governance: il consiglio di amministrazione era eletto dall'assemblea dei soci della singola BCC, senza ingerenze esterne. Con la riforma 2016, la capogruppo acquisisce un potere di veto e di sostituzione nei casi motivati previsti dal contratto, tipicamente legati a rischiosità eccedente, criticità prudenziali, profili di idoneità (fit and proper). Si tratta di una compressione significativa dell'autonomia delle BCC, giustificata dalla logica di gruppo e dalla responsabilità solidale che ne consegue.

La consultazione delle BCC: comma 3-bis

Il comma 3-bis, introdotto dalla riforma 2018 (D.L. 4/2019 conv. e D.Lgs. 18/2018) e perfezionato dalle versioni successive, prevede un meccanismo di consultazione delle BCC aderenti in materia di strategie, politiche commerciali, raccolta del risparmio, erogazione del credito e perseguimento delle finalità mutualistiche. La consultazione avviene mediante assemblee territoriali delle BCC, i cui pareri non sono vincolanti per la capogruppo. La disposizione rappresenta un correttivo all'asimmetria di potere costruita dal contratto di coesione, riconoscendo formalmente alle BCC un canale partecipativo che, pur senza valore deliberativo, può influenzare le scelte strategiche del gruppo. Le assemblee territoriali rispondono all'esigenza di preservare il carattere localistico delle BCC: i temi trattati riflettono la dimensione territoriale (politiche commerciali in zona, profili di intermediazione locale, finalità mutualistiche di settore o di area), e l'articolazione su base territoriale evita di concentrare la consultazione in una sola assemblea nazionale. La concreta applicazione del meccanismo varia tra i due gruppi nazionali (Iccrea e Cassa Centrale), ciascuno avendo elaborato proprie modalità organizzative e procedurali in coerenza con la prassi statutaria.

L'autonomia delle BCC «meritevoli»: il comma 3-ter

Il comma 3-ter, frutto del progressivo riassetto della riforma, introduce un meccanismo di premialità per le BCC con migliore profilo di rischio. Le banche del gruppo che, sulla base del sistema di classificazione del rischio adottato dalla capogruppo, si collocano nelle classi di rischio migliori possono: (a) definire in autonomia i propri piani strategici e operativi, nel quadro degli indirizzi e delle metodologie della capogruppo; (b) comunicare tali piani alla capogruppo che ne verifica la coerenza; (c) nominare i componenti dei propri organi di amministrazione e controllo, sottoponendo alla capogruppo, in caso di mancato gradimento, una lista di tre candidati diversi per ogni nomina non gradita. Il sistema di classificazione del rischio adottato dalla capogruppo è sottoposto all'approvazione preventiva della Banca d'Italia. Il comma 3-ter realizza così un meccanismo a geometria variabile: le BCC virtuose, con indicatori prudenziali solidi e gestione efficiente, recuperano margini di autonomia significativi (programmazione strategica indipendente, libertà nella scelta degli amministratori); le BCC con profili di rischio più elevati restano soggette al controllo pieno della capogruppo. Si introduce così un incentivo alla virtuosità prudenziale, che sostituisce l'omogeneità di trattamento del modello precedente con una differenziazione meritocratica. Il sistema di classificazione del rischio è di derivazione bancario-prudenziale: utilizza indicatori CET1, NPL ratio, ROE, profili di liquidità, qualità della governance, e altri parametri rilevanti.

La garanzia in solido: il comma 4

Il comma 4 prevede che il contratto di coesione contempli la garanzia in solido delle obbligazioni assunte dalla capogruppo e dalle altre banche aderenti, nel rispetto della disciplina prudenziale dei gruppi bancari e delle singole banche aderenti. È la previsione più impegnativa della riforma sul piano patrimoniale: ogni BCC del gruppo è solidalmente obbligata per le obbligazioni di tutte le altre BCC e della capogruppo. La garanzia opera nel rispetto della disciplina prudenziale, cioè senza compromettere i requisiti patrimoniali di ciascun aderente. La solidarietà finanziaria realizza l'essenza del gruppo bancario cooperativo: la mutualizzazione del rischio bancario tra le BCC aderenti. In caso di crisi di una BCC, le altre banche del gruppo sono chiamate a intervenire patrimonialmente, tipicamente attraverso il fondo di garanzia istituzionale di gruppo o attraverso interventi diretti coordinati dalla capogruppo. Questo modello riproduce, all'interno del singolo gruppo, una logica simile a quella del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (FITD), ma con un livello di automaticità e di interconnessione più stringente. La garanzia in solido è autorizzata dalla Banca d'Italia (comma 5), che valuta la coerenza con la sana e prudente gestione e con la disciplina prudenziale.

Autorizzazione della Banca d'Italia e profili attuativi (commi 5, 7, 7-bis)

Il comma 5 stabilisce che l'adesione, il rigetto delle richieste di adesione, il recesso e l'esclusione di una BCC sono autorizzati dalla Banca d'Italia con riguardo alla sana e prudente gestione del gruppo e della singola banca. La Banca d'Italia opera dunque come autorità di gatekeeping per i mutamenti della composizione del gruppo, con un sindacato sostanziale (non meramente formale) sulle ragioni dell'adesione o dell'esclusione. Il comma 7 prevede che con D.P.C.M., su proposta del MEF e sentita la Banca d'Italia, possano essere stabiliti il numero minimo di BCC del gruppo e modalità per assicurare il riconoscimento delle peculiarità linguistiche e culturali delle BCC in regioni a statuto speciale e province autonome. Il comma 7-bis attribuisce alla Banca d'Italia il potere di emanare disposizioni di attuazione dell'art. 37-bis e dell'art. 37-ter, con riferimento a: (a) requisiti minimi organizzativi e operativi della capogruppo; (b) contenuto minimo del contratto, caratteristiche della garanzia, procedimento di costituzione del gruppo e adesione; (c) requisiti specifici relativi ai gruppi cooperativi provinciali del comma 1-bis. L'attuazione è avvenuta principalmente attraverso la Circolare 285/2013, Parte Terza, Capitolo 5, costantemente aggiornata. La disciplina secondaria copre dettagliatamente: requisiti CET1 di gruppo, sistema di classificazione del rischio, procedure di nomina e revoca, modalità della consultazione, contabilizzazione della garanzia, gestione delle crisi.

Il coordinamento europeo: BCE, MVU, IPS ex CRR

Il gruppo bancario cooperativo si inserisce nel quadro europeo della vigilanza bancaria. Le capogruppo dei due gruppi nazionali italiani (Iccrea e Cassa Centrale) hanno conseguito lo status di significant institutions e sono sottoposte alla vigilanza diretta della BCE nell'ambito del Meccanismo di Vigilanza Unico (Reg. UE 1024/2013, Regolamento SSM, e Reg. UE 468/2014, SSM Framework Regulation). Le singole BCC restano sotto la vigilanza della Banca d'Italia, ma il consolidamento prudenziale è effettuato a livello di capogruppo, con effetti significativi su requisiti patrimoniali, reporting, processi SREP, stress test. Il regime IPS dell'art. 113, paragrafo 7, del Reg. UE 575/2013 (CRR) costituisce un'alternativa europea al gruppo bancario cooperativo italiano. L'IPS è un accordo contrattuale tra banche che mutualizza il rischio attraverso un fondo di garanzia e meccanismi di sostegno, senza richiedere il consolidamento sotto una capogruppo SpA. La Banca d'Italia, su richiesta delle banche aderenti, può riconoscere l'IPS con effetti sulla ponderazione degli attivi interbancari intragruppo (esenzione da requisiti patrimoniali sui crediti reciproci, par. 7, lett. d-h). Il modello IPS è stato adottato in Italia dalle Raiffeisenkassen della provincia di Bolzano (Federazione Raiffeisen Sudtirolese), come consentito dal comma 1-bis dell'art. 37-bis.

Profili pratici per il consulente

Per il consulente che assista una BCC, la capogruppo o un investitore istituzionale interessato a operare con il settore cooperativo, l'attenzione deve concentrarsi su quattro profili. Il primo è la verifica della posizione della BCC nel sistema di classificazione del rischio della capogruppo. La classificazione determina il grado di autonomia operativa (comma 3-ter), i poteri di nomina della capogruppo, le condizioni di accesso alle risorse finanziarie del gruppo. La BCC che voglia recuperare autonomia deve lavorare strutturalmente sui propri indicatori prudenziali (rafforzamento CET1, riduzione NPL, qualità della governance). Il secondo profilo è la gestione delle nomine: la procedura del comma 3-ter (proposta della BCC, eventuale mancato gradimento della capogruppo, lista di tre candidati alternativi) richiede pianificazione anticipata, costruzione di un pool di candidati con requisiti di idoneità, coordinamento con la capogruppo per evitare situazioni di stallo. Per le BCC che non rientrano nelle classi di rischio migliori, il potere di nomina diretta della capogruppo richiede dialogo strategico e selezione condivisa. Il terzo profilo riguarda la gestione delle operazioni con il fondo di garanzia istituzionale di gruppo e con la garanzia in solido del comma 4. La BCC deve monitorare il proprio contributo al fondo di gruppo, l'esposizione potenziale per garanzia di altre aderenti, le procedure di attivazione della garanzia in caso di crisi di una banca del gruppo. La contabilizzazione della garanzia è oggetto di disciplina specifica nelle disposizioni di vigilanza. Il quarto è il coordinamento con la disciplina europea: per le banche di gruppi significativi sottoposti a vigilanza BCE, la conformità ai processi SREP, alle aspettative di vigilanza, ai requisiti TREM (Total Risk Exposure Measure) deve essere gestita in raccordo con la capogruppo. Le BCC che operano cross-border o con investitori esteri devono inoltre considerare le implicazioni del regime di gruppo per la disciplina antitrust, sull'antiriciclaggio (D.Lgs. 231/2007) e sulla tutela dei depositi.