Art. 28 TUE – Vigilanza su opere di amministrazioni statali

L’art. 28 del Testo Unico Edilizia disciplina un caso particolare ma di rilievo: le opere abusive realizzate da amministrazioni statali. La norma riconosce che, in questi casi, il Comune non può applicare direttamente i poteri repressivi dell’art. 27 nei confronti di un’altra amministrazione pubblica, perché si verrebbe a creare un conflitto di poteri tra enti dello stesso ordinamento. La soluzione adottata è il «trasferimento di competenza» al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, d'intesa con la Regione.

Ratio della norma

La disposizione tutela il principio di leale collaborazione tra livelli di governo. Lo Stato, attraverso i suoi Ministeri, gli enti strumentali (ANAS, RFI, Demanio, ecc.) e le Forze Armate, realizza spesso opere infrastrutturali, militari, demaniali sul territorio comunale. Se il Comune potesse demolire direttamente queste opere, si verificherebbe un cortocircuito istituzionale. La norma quindi non «assolve» l’amministrazione statale dall’obbligo di rispettare le norme urbanistico-edilizie, ma sottrae al Comune il potere di intervenire direttamente, attribuendolo al MIT.

Il meccanismo procedurale

Il comma 1 stabilisce una procedura precisa. Quando il dirigente comunale accerta che ricorrono le ipotesi dell’art. 27 (opere senza titolo, su aree vincolate, in difformità dalle norme urbanistiche, ecc.) per opere eseguite da amministrazioni statali, deve informare immediatamente: a) la Regione (di norma tramite la struttura competente della Giunta); b) il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. La competenza ad adottare i provvedimenti previsti dall’art. 27 (sospensione, demolizione, ripristino) passa al MIT, che decide d'intesa con il Presidente della Giunta regionale.

Ambito soggettivo: chi sono le «amministrazioni statali»

Sono le articolazioni dello Stato in senso stretto: i Ministeri, le agenzie statali (Agenzia delle entrate, Agenzia del demanio), gli enti pubblici nazionali strumentali (ANAS, RFI, Aeronautica, Marina, Esercito), le Capitanerie di Porto, le Soprintendenze, le Università statali per le opere realizzate in nome dello Stato. Restano fuori invece gli enti pubblici locali (Comuni, Province, Regioni), che sono soggetti alla disciplina ordinaria dell’art. 27, e gli enti pubblici economici (ENI, FS spa, Poste spa) che hanno personalità privatistica e sono trattati come privati.

Coordinamento con la disciplina dei lavori pubblici

L’art. 28 va letto in coordinamento con la disciplina dei lavori pubblici (D.Lgs. 36/2023, Codice dei contratti pubblici). Le opere statali sono di regola assoggettate alla pianificazione delle infrastrutture di interesse nazionale, agli accordi di programma, alle conferenze di servizi convocate ai sensi degli artt. 14 e seguenti L. 241/1990. Quando l’opera segue queste procedure, il rispetto dell’art. 28 e dell’art. 27 si traduce in un controllo postumo di conformità rispetto ai contenuti dell’intesa intercorsa con la Regione.

Ruolo del MIT

Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in passato Ministero dei lavori pubblici (la norma è stata rettificata nel 2001), opera attraverso le proprie strutture territoriali, in particolare i Provveditorati interregionali per le opere pubbliche. È il MIT a istruire la pratica, valutare la sussistenza delle violazioni, decidere l’intervento. L’intesa con il Presidente della Giunta regionale è un passaggio obbligato: la Regione interviene in posizione paritaria, e l’eventuale dissenso può essere risolto secondo i meccanismi della Conferenza Stato-Regioni o, in ultima istanza, con deliberazione del Consiglio dei ministri.

Effetti pratici e profili problematici

Nella prassi l’applicazione dell’art. 28 è rara e spesso problematica. Le opere statali abusive di una certa rilevanza (caserme, depositi, infrastrutture militari) sono protette anche da regimi di segretezza e da esigenze di difesa che rendono difficile l’intervento. In molti casi le contestazioni si risolvono in via amministrativa con accordi tra Comune, Regione e Ministero, oppure con ricorsi al TAR per attivare la giustizia amministrativa. Il principio di leale collaborazione, codificato dall'art. 120 Cost. e dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale, è la cornice entro cui si svolgono i rapporti.

Caso pratico

Il Ministero della Difesa realizza un nuovo capannone all’interno di una caserma situata nel territorio del Comune di Sempronio Inferiore, senza richiedere alcun titolo edilizio al SUE comunale. Il dirigente comunale, accertato l’abuso, non può ordinare direttamente la demolizione: deve invece informare immediatamente la Regione e il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ai sensi dell’art. 28. Il MIT, d'intesa con il Presidente della Giunta regionale, decide se ordinare la sospensione, la demolizione o consentire un’eventuale sanatoria. Spesso, in sede di intesa, si stipulano accordi di programma che regolarizzano l’opera in via amministrativa, con previsione di adempimenti compensativi per il Comune (es. realizzazione di opere pubbliche di interesse locale).

Profilo penale

L’art. 28 attiene solo ai poteri di vigilanza amministrativa. La responsabilità penale ex art. 44 TUE per opere realizzate in assenza di permesso resta personale: ne rispondono i funzionari, i dirigenti e i progettisti dell’amministrazione statale che hanno materialmente disposto e realizzato l’opera. Non esiste un’immunità delle amministrazioni statali dalle sanzioni penali edilizie.