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Art. 20 T.U.B. – Fusioni, scissioni e cessioni di banche
In vigore dal 01/01/1994
1. Le fusioni, le scissioni e le cessioni di banche e di loro sportelli sono autorizzate dalla Banca d’Italia.
2. La Banca d’Italia valuta le operazioni avendo riguardo alla sana e prudente gestione dei soggetti coinvolti e all’esigenza di salvaguardare la concorrenza nel settore.
3. Le fusioni per incorporazione di banche nelle quali la banca incorporante detiene l’intero capitale sociale non richiedono l’autorizzazione della Banca d’Italia.
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In sintesi
Commento del professionista
L'art. 20 T.U.B. disciplina il regime autorizzativo delle operazioni straordinarie che coinvolgono le banche: fusioni, scissioni e cessioni di banche e di loro sportelli. La norma e di portata sistemica: nessuna operazione di riorganizzazione strutturale del sistema bancario italiano puo perfezionarsi senza l'imprimatur dell'autorita di vigilanza, che valuta non solo gli aspetti di tutela dei depositanti e di stabilita prudenziale, ma anche, in particolare in passato, gli aspetti di concorrenza nel mercato bancario. Il quadro normativo italiano si interseca con la disciplina civilistica delle operazioni straordinarie societarie (artt. 2501-2506-quater c.c.), con la disciplina del controllo delle concentrazioni della L. 10/10/1990 n. 287, con i regolamenti UE sulle concentrazioni di rilevanza comunitaria (Reg. CE 139/2004), e oggi con il quadro dell'Unione Bancaria che attribuisce alla BCE poteri autorizzativi sulle operazioni che coinvolgono le Significant Institutions. Per il consulente di operazioni di M&A bancario, l'art. 20 e il vero "cuore" del procedimento: dalla sua tempistica di rilascio dipende il calendario complessivo dell'operazione, e dalle prescrizioni accessorie eventualmente imposte dall'autorita dipendono spesso le condizioni economiche e commerciali del closing.
La portata oggettiva: fusioni, scissioni, cessioni di sportelli
L'ambito applicativo dell'art. 20 e ampio e ricomprende tre tipologie di operazioni. La fusione, regolata dagli artt. 2501-2505-quater c.c., puo realizzarsi per incorporazione (la societa incorporante prosegue, le incorporate si estinguono e i loro patrimoni confluiscono) o per costituzione di nuova societa (entrambe le partecipanti si estinguono e nasce una nuova entita). La scissione, disciplinata dagli artt. 2506-2506-quater c.c., consiste nell'attribuzione dell'intero patrimonio di una societa a piu societa preesistenti o di nuova costituzione (scissione totale) o di una parte di esso (scissione parziale), con assegnazione delle relative azioni o quote ai soci della scissa. La cessione di banca o di sportelli attiene al trasferimento di rami d'azienda bancari, regolato dall'art. 58 T.U.B. che disciplina specificamente la cessione di rapporti giuridici in blocco. Sono incluse anche le operazioni di trasferimento "sui generis" come le aggregazioni di banche di credito cooperativo nei gruppi bancari cooperativi (art. 37-bis T.U.B.) e le operazioni di riorganizzazione tra societa del medesimo gruppo bancario quando coinvolgano la titolarita di sportelli o di rami d'azienda.
La sana e prudente gestione come parametro di valutazione
Il comma 2 dell'art. 20 individua il primo dei due criteri di valutazione: la sana e prudente gestione dei soggetti coinvolti. Il parametro e quello generale delle decisioni di vigilanza ex art. 5 T.U.B., declinato per le operazioni straordinarie. La Banca d'Italia (o la BCE per le Significant Institutions) verifica che l'operazione non comprometta la solidita patrimoniale e organizzativa delle banche partecipanti: i ratio prudenziali post-operazione (CET1, Tier 1, Total Capital Ratio, leverage ratio, LCR, NSFR, MREL) devono restare ampiamente sopra le soglie regolamentari; la struttura organizzativa risultante deve essere idonea a gestire il perimetro integrato (sistemi informatici, controlli interni, governance, risorse umane); il piano industriale post-fusione deve essere coerente con il modello di business prospettato e sostenibile in scenari di stress. La valutazione si estende all'impatto sui requisiti di funding e liquidita, sull'eventuale concentrazione del rischio (per esempio se la banca incorporante e quella incorporata hanno esposizioni significative verso lo stesso settore economico o area geografica), sulla qualita degli attivi non performing (impatto sul NPL ratio consolidato), sulla governance complessiva del gruppo.
La tutela della concorrenza: profili storici e attuali
Il secondo criterio menzionato dal comma 2 e l'esigenza di salvaguardare la concorrenza nel settore. Si tratta di un parametro tradizionalmente molto rilevante per le operazioni bancarie italiane: per oltre vent'anni, dal 1990 al 2012, la Banca d'Italia ha esercitato in concentrazione la competenza antitrust sul mercato bancario, in deroga alla competenza ordinaria dell'Autorita Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM). Tale assetto era stabilito dall'art. 20, comma 2 della L. 287/1990 (cd. "Legge Antitrust"), che attribuiva alla Banca d'Italia la competenza esclusiva per le intese, gli abusi di posizione dominante e le concentrazioni del settore creditizio, in considerazione della specialita del comparto e dell'esigenza di coordinare la vigilanza prudenziale con quella concorrenziale. L'assetto e stato modificato dal D.L. 24/01/2012 n. 1, conv. in L. 24/03/2012 n. 27 (cd. "Decreto Liberalizzazioni Monti"), che ha restituito all'AGCM la competenza antitrust sul settore bancario, lasciando alla Banca d'Italia esclusivamente la vigilanza prudenziale. Da allora, per le operazioni di concentrazione bancaria si applicano in parallelo: (i) l'autorizzazione prudenziale ex art. 20 T.U.B.; (ii) la notifica e l'eventuale autorizzazione antitrust ex artt. 5-6 L. 287/1990; (iii) per le operazioni di rilevanza comunitaria, la notifica alla Commissione UE ex Reg. CE 139/2004.
L'iter procedurale e il coordinamento con la disciplina civilistica
L'iter procedurale dell'autorizzazione si coordina con i tempi della disciplina civilistica delle operazioni straordinarie. Per la fusione, il progetto deve essere predisposto dagli amministratori e depositato presso il registro delle imprese (art. 2501-ter c.c.); seguono la relazione degli esperti sui rapporti di cambio (art. 2501-sexies c.c.), la relazione degli amministratori (art. 2501-quinquies c.c.), le delibere assembleari di approvazione (art. 2502 c.c.), l'attesa per le eventuali opposizioni dei creditori (art. 2503 c.c., sessanta giorni dall'iscrizione), e infine l'atto di fusione (art. 2504 c.c.). In parallelo, le banche presentano alla Banca d'Italia l'istanza autorizzativa con la documentazione richiesta dalle Disposizioni di Vigilanza Banca d'Italia (Circolare n. 285/2013, Parte III): progetto di fusione, business plan integrato, struttura organizzativa target, piano di integrazione dei sistemi informatici, valutazione di impatto sui ratio prudenziali. L'autorizzazione condiziona l'efficacia dell'operazione: non puo essere stipulato l'atto di fusione, ne possono essere iscritte le delibere, prima del rilascio dell'autorizzazione (o del decorso del termine di silenzio assenso, ove previsto).
La deroga per fusioni infragruppo al 100%
Il comma 3 dell'art. 20 introduce un'importante semplificazione procedurale: le fusioni per incorporazione di banche nelle quali la banca incorporante detiene l'intero capitale sociale non richiedono l'autorizzazione. La ratio e evidente: nelle fusioni infragruppo al 100% non si modificano gli assetti proprietari sostanziali (la controllante che gia detiene il 100% incorpora la controllata), non vi e variazione dei rapporti di cambio (perche non ci sono soci di minoranza da soddisfare), non vi e impatto significativo sulla concorrenza (perche la concentrazione economica era gia presente in capo al gruppo). La semplificazione rinvia, in ambito civilistico, alla disciplina della fusione semplificata dell'art. 2505 c.c., che esonera dall'obbligo di redazione di alcuni documenti (relazione degli esperti, relazione degli amministratori in alcuni casi) per le fusioni di societa interamente possedute. Resta tuttavia ferma la necessita di comunicare l'operazione alla Banca d'Italia secondo le forme della vigilanza informativa, anche se non occorre autorizzazione espressa. Per le banche del gruppo bancario cooperativo (Credito Cooperativo Italiano), le aggregazioni infragruppo seguono regole specifiche dell'art. 37-bis T.U.B. e delle Disposizioni di Vigilanza dedicate.
Le operazioni cross-border e l'Unione Bancaria
Le operazioni di fusione, scissione o cessione cross-border, che coinvolgono cioe banche di Stati membri diversi dell'Unione europea, sono assoggettate a un regime composito che combina: (i) la disciplina nazionale dell'art. 20 T.U.B. (per la banca italiana coinvolta); (ii) la disciplina dello Stato d'origine dell'altra banca; (iii) il quadro del Reg. (UE) 1024/2013 sul Single Supervisory Mechanism, che attribuisce alla BCE la competenza autorizzativa quando almeno una delle banche coinvolte e una Significant Institution; (iv) il D.Lgs. 30/05/2008 n. 108 (e successive modifiche) di attuazione della direttiva 2005/56/CE sulle fusioni transfrontaliere di societa di capitali, oggi sostituita dalla direttiva (UE) 2019/2121 sulle operazioni transfrontaliere. Il coordinamento tra autorita di vigilanza nazionali e BCE segue le procedure previste dal Regolamento Quadro SSM (Reg. UE 468/2014). Per le aggregazioni bancarie europee di rilevanza comunitaria, la BCE adotta la decisione finale dopo aver consultato le autorita nazionali coinvolte. La Banca d'Italia istruisce il fascicolo per la parte italiana e collabora con la BCE attraverso il Joint Supervisory Team della banca interessata.
Gli effetti del provvedimento e il sistema sanzionatorio
Il provvedimento autorizzativo ex art. 20 condiziona l'efficacia dell'operazione anche sul piano commerciale: nessuna attribuzione di rami d'azienda, nessuna iscrizione dell'atto di fusione, nessuna assegnazione di azioni puo precedere la decisione dell'autorita. L'autorizzazione puo essere rilasciata con prescrizioni accessorie, che impongono alle banche misure correttive (per esempio, dismissione di sportelli in aree dove la concentrazione raggiunga soglie eccessive; rafforzamento patrimoniale prima del closing; piani di integrazione dei sistemi informatici con scadenze definite; obblighi di reporting specifico durante la fase transitoria). Il diniego di autorizzazione e impugnabile innanzi al TAR Lazio entro sessanta giorni; per le decisioni della BCE, la competenza e del Tribunale dell'Unione europea. L'esecuzione di un'operazione di fusione, scissione o cessione bancaria in mancanza dell'autorizzazione comporta l'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie dell'art. 144 T.U.B. e l'eventuale obbligo di "ripristino" della situazione preesistente, ove ancora possibile, oltre alla responsabilita degli amministratori della banca per violazione del dovere di richiedere l'autorizzazione.
Domande frequenti
Quali operazioni sono soggette all'autorizzazione dell'art. 20 T.U.B.?
Sono soggette ad autorizzazione preventiva tre tipologie di operazioni straordinarie: (i) fusioni, sia per incorporazione (artt. 2501-2505 c.c.) sia per costituzione di nuova societa; (ii) scissioni, totali o parziali (artt. 2506-2506-quater c.c.); (iii) cessioni di banche o cessioni di sportelli (rami d'azienda bancari), coordinate con l'art. 58 T.U.B. sulla cessione di rapporti giuridici in blocco. Sono incluse anche le aggregazioni nei gruppi bancari cooperativi (art. 37-bis T.U.B.) e le operazioni infragruppo che coinvolgano la titolarita di sportelli. La competenza autorizzativa spetta alla Banca d'Italia, oppure alla BCE per le Significant Institutions, secondo la ripartizione del Reg. (UE) 1024/2013 sul Single Supervisory Mechanism.
Quali sono i criteri di valutazione per la concessione dell'autorizzazione?
Il comma 2 dell'art. 20 individua due criteri: (1) la sana e prudente gestione dei soggetti coinvolti, che richiede la verifica della solidita patrimoniale post-operazione (ratio CET1, MREL, leverage ratio, LCR, NSFR), dell'adeguatezza della struttura organizzativa e dei controlli interni, della sostenibilita del piano industriale integrato, dell'impatto sulla qualita degli attivi e sui rischi di concentrazione; (2) l'esigenza di salvaguardare la concorrenza nel settore bancario, criterio che oggi opera in coordinamento con la competenza antitrust dell'AGCM dopo che il D.L. 1/2012 ha restituito a quest'ultima la competenza sulla materia. L'autorizzazione puo essere rilasciata con prescrizioni accessorie (dismissione di sportelli, rafforzamento patrimoniale, piani di integrazione informatica).
Quando non occorre l'autorizzazione per una fusione bancaria?
Il comma 3 dell'art. 20 esonera dall'autorizzazione le fusioni per incorporazione di banche interamente possedute al 100% dalla banca incorporante. La ratio risiede nell'assenza di mutamento sostanziale degli assetti proprietari (il controllo totalitario era gia esistente), di rapporti di cambio (non ci sono soci di minoranza), e di impatto concorrenziale (la concentrazione economica era gia realizzata nel gruppo). La disciplina richiama, sul piano civilistico, la fusione semplificata dell'art. 2505 c.c. Resta ferma la necessita di comunicare l'operazione alla Banca d'Italia secondo le forme della vigilanza informativa, e di rispettare gli adempimenti di legge per la fusione (deposito del progetto, delibere, termine per opposizione creditori). Per le aggregazioni infragruppo nei gruppi bancari cooperativi si applicano regole speciali ex art. 37-bis T.U.B.
Come si coordina l'autorizzazione ex art. 20 con la disciplina antitrust?
Per oltre vent'anni, fino al 2012, la Banca d'Italia aveva la competenza esclusiva sul controllo delle concentrazioni bancarie, in deroga alla competenza ordinaria dell'AGCM (art. 20 c. 2 L. 287/1990). Il D.L. 24/01/2012 n. 1, conv. L. 27/2012, ha restituito all'AGCM la competenza antitrust sul settore bancario, lasciando alla Banca d'Italia esclusivamente la vigilanza prudenziale. Dal 2012, per le operazioni di concentrazione bancaria si applicano in parallelo: (i) l'autorizzazione prudenziale ex art. 20 T.U.B. da parte della Banca d'Italia o BCE; (ii) la notifica e autorizzazione antitrust ex artt. 5-6 L. 287/1990 da parte dell'AGCM; (iii) per operazioni di rilevanza comunitaria, la notifica alla Commissione UE ex Reg. CE 139/2004. Le autorita coordinano le proprie istruttorie tramite protocolli di collaborazione, ma le decisioni sono autonome e possono comportare prescrizioni distinte.
Quali sono le conseguenze di un'operazione realizzata senza autorizzazione?
L'esecuzione di una fusione, scissione o cessione bancaria in mancanza dell'autorizzazione ex art. 20 produce piu effetti: (1) sanzioni amministrative pecuniarie ex art. 144 T.U.B., che per le persone giuridiche possono raggiungere il 10% del fatturato annuo; (2) responsabilita degli amministratori per violazione del dovere di richiedere preventivamente l'autorizzazione e per inosservanza del principio di sana e prudente gestione; (3) sul piano civilistico, l'atto di fusione o scissione iscritto al registro delle imprese in difetto di autorizzazione potrebbe essere oggetto di censura amministrativa e di obbligo di ripristino, ove possibile, della situazione preesistente; (4) sul piano organizzativo, la Banca d'Italia puo imporre misure correttive ex art. 53 T.U.B. e adottare provvedimenti restrittivi sull'operativita della banca. Il provvedimento di diniego o le sanzioni sono impugnabili innanzi al TAR Lazio entro sessanta giorni.
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