Art. 3 T.U.B. — Comitato interministeriale per il credito e il risparmio

L'art. 3 del Testo Unico Bancario definisce il Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio (CICR), organo che presidia in via di alta vigilanza la materia creditizia e la tutela del risparmio. Si tratta di una figura istituzionale di antica tradizione — risale al D.Lgs. CPS 17 luglio 1947, n. 691 — che il T.U.B. ha conservato nella sua architettura, sebbene il quadro complessivo della vigilanza si sia profondamente trasformato negli ultimi trent'anni. Per il professionista, la conoscenza del CICR è essenziale non perché si tratti di un organo operativamente intenso, ma perché molte delibere CICR storiche continuano a essere fonte regolamentare di alto rilievo (si pensi alla delibera 9 febbraio 2000 sull'anatocismo bancario, alla delibera 4 marzo 2003 sulla trasparenza, alle delibere in materia di tassi soglia per l'usura): conoscerne natura, funzionamento e potere di intervento è il presupposto per maneggiare correttamente la normativa secondaria del settore creditizio.

Una figura istituzionale tra indirizzo politico e tecnica

Il CICR svolge una funzione che il diritto pubblico definisce di alta vigilanza: non gestisce direttamente la vigilanza operativa (che spetta alla Banca d'Italia), ma esercita un ruolo di indirizzo, normazione secondaria e raccordo tra dimensione politica e dimensione tecnica della regolazione del credito. È un organo collegiale composto da ministri (presieduto dal Ministro dell'Economia e Finanze e integrato dai Ministri competenti per materia, tipicamente Ministro per le imprese e il made in Italy, Ministro dell'Agricoltura quando si discuta di credito agricolo, e così via) cui partecipa il Governatore della Banca d'Italia senza diritto di voto.

La composizione ne illustra la natura ibrida: il CICR non è organo tecnico (i suoi membri sono politici) né puramente politico (le deliberazioni si fondano sulle proposte tecniche della Banca d'Italia). È piuttosto un luogo istituzionale in cui il legislatore concentra responsabilità di indirizzo in materia creditizia, garantendo che le scelte regolatorie più rilevanti siano assunte con la copertura della responsabilità politica del Governo.

Le funzioni: alta vigilanza e potere deliberativo

L'art. 3, comma 1 T.U.B. attribuisce al CICR l'alta vigilanza in materia di credito e di tutela del risparmio. La formula evoca un ruolo di sovraintendenza generale, distinto sia dalla vigilanza operativa (Banca d'Italia) sia dalla funzione propriamente legislativa (Parlamento). L'alta vigilanza si esprime tipicamente attraverso atti di indirizzo, programmi, linee guida non vincolanti, e — soprattutto — attraverso le deliberazioni adottate in attuazione del T.U.B. e di altre leggi.

Il comma 2 precisa che il CICR delibera nelle materie attribuite alla sua competenza dal presente decreto e da altre leggi. Si tratta del potere normativo secondario del Comitato: una potestà regolamentare conferita per attribuzione legislativa, esercitata su materie tecniche del credito e del risparmio. Le delibere CICR sono atti normativi sub-legali a contenuto generale e astratto, vincolanti per gli intermediari finanziari e per l'azione della Banca d'Italia, impugnabili davanti al giudice amministrativo per violazione di legge, eccesso di potere, incompetenza.

Il ruolo della Banca d'Italia: l'iniziativa tecnica

Il comma 3 stabilisce che «le deliberazioni del CICR sono adottate su proposta della Banca d'Italia». Questa regola di iniziativa esclusiva è il fulcro del raccordo tra CICR e Banca d'Italia: la responsabilità politica è del Comitato, ma l'istruttoria tecnica e il contenuto della delibera vengono predisposti dall'autorità di vigilanza. In pratica, le delibere CICR sono il prodotto di un dialogo tra Banca d'Italia — che istruisce, scrive il testo, fornisce le valutazioni tecniche — e Comitato, che assume la decisione politica di approvarle nei termini proposti o di richiedere modifiche.

L'esclusività dell'iniziativa preserva la coerenza tecnica del sistema regolatorio: il CICR non può adottare deliberazioni di propria spontanea iniziativa, in materie tecniche su cui non disponga della competenza specialistica. La regola tutela la qualità normativa e impedisce derive politicistiche in materie che richiedono valutazioni economiche, attuariali, prudenziali.

La composizione: presidenza MEF e Ministri competenti per materia

Il comma 4 disciplina la composizione del CICR: presidente è il Ministro dell'Economia e delle Finanze; membri sono i Ministri competenti per materia. La formulazione è elastica: a seconda della materia oggetto di deliberazione, il Comitato si compone con i ministri di volta in volta interessati. Tipicamente partecipano stabilmente il Ministro dell'Economia (presidente) e il Ministro per le imprese; secondo la materia possono integrarsi il Ministro dell'Agricoltura (credito agricolo), il Ministro dei Trasporti (credito al trasporto), e altri.

Partecipa con voto consultivo il Governatore della Banca d'Italia, che presenta le proposte di deliberazione e fornisce le valutazioni tecniche. La segreteria è curata dalla Banca d'Italia. Il funzionamento concreto del Comitato è regolato da un regolamento interno e dalle prassi consolidate. Le deliberazioni sono pubblicate nella Gazzetta Ufficiale, acquisendo così la pubblicità necessaria per la loro efficacia normativa.

Le delibere CICR storiche più rilevanti

Il peso pratico del CICR si misura nelle delibere storiche che, ancora oggi, governano materie centrali del rapporto banca-cliente. La delibera CICR 9 febbraio 2000 sull'anatocismo bancario ha rappresentato il tentativo di disciplinare la capitalizzazione degli interessi nei conti correnti bancari, generando un imponente contenzioso giurisprudenziale culminato nelle sentenze della Cassazione a Sezioni Unite e nella riforma legislativa del 2014 (art. 120 T.U.B.) che ha pressoché eliminato l'anatocismo. La delibera CICR 4 marzo 2003 in materia di trasparenza delle condizioni contrattuali e dei rapporti con i clienti ha posto le basi per l'attuale disciplina di pubblicità e informazione (art. 116-128 T.U.B.).

Numerose delibere CICR hanno fissato i criteri tecnici per la determinazione dei tassi soglia in materia di usura (L. 108/1996), in raccordo con i decreti trimestrali del Ministero dell'Economia che pubblicano i Tassi Effettivi Globali Medi. Altri ambiti regolati dal CICR: la disciplina dei servizi di pagamento (in attuazione della PSD), la trasparenza delle commissioni di massimo scoperto (con la delibera 30 giugno 2012), gli adempimenti dei mediatori creditizi.

Il ridimensionamento operativo dopo la riforma del 1998

Il D.Lgs. 415/1996 e successive modifiche (oltre alla riforma del TUF nel 1998) hanno trasferito numerose competenze prima del CICR alla Banca d'Italia e alla CONSOB, in coerenza con la tendenza europea verso autorità di vigilanza tecnicamente specializzate e indipendenti. La L. 262/2005 sulla tutela del risparmio ha ulteriormente accentuato l'autonomia della Banca d'Italia. Il risultato è che il CICR, pur conservando le funzioni di alta vigilanza e potere deliberativo per le materie ad esso attribuite, oggi convoca riunioni con frequenza ridotta: il grosso della normazione secondaria del credito è ormai materia di disposizioni della Banca d'Italia (Circolari, Disposizioni di trasparenza, Disposizioni di vigilanza prudenziale).

Resta tuttavia un organo giuridicamente attivo: nelle materie ad esso espressamente riservate dal T.U.B., la deliberazione del CICR è necessaria e non delegabile. Si tratta tipicamente di scelte che richiedono coordinamento interministeriale o copertura di responsabilità politica, come l'adozione di criteri generali sui tassi soglia, le decisioni eccezionali sulle forme alternative alla scritta nei contratti bancari (art. 117, comma 2 T.U.B.), gli interventi di indirizzo in materie di credito agevolato.

Profili di sindacato giurisdizionale delle delibere CICR

Le delibere CICR sono atti amministrativi a contenuto normativo, impugnabili davanti al TAR del Lazio entro 60 giorni dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale o dalla conoscenza, e in appello davanti al Consiglio di Stato. La giurisprudenza amministrativa ha riconosciuto al CICR un'ampia discrezionalità tecnico-politica nelle scelte regolatorie, sindacabile solo per manifesta illogicità, travisamento dei fatti, eccesso di potere per sviamento, violazione di legge. Numerose delibere CICR sono state oggetto di contenzioso, particolarmente quella del 9 febbraio 2000 sull'anatocismo, che ha generato pronunce di Cassazione, Consiglio di Stato e Corte costituzionale.

Il futuro del CICR: prospettive di riforma

Periodicamente la dottrina e gli osservatori istituzionali si interrogano sull'opportunità di mantenere il CICR come distinto organo collegiale, alla luce del rafforzamento della Banca d'Italia e del SSM europeo. Le proposte di soppressione si sono tuttavia sempre arenate, perché il Comitato continua a svolgere una funzione di copertura politica che il legislatore considera utile: alcune scelte regolatorie hanno una dimensione di indirizzo che eccede la competenza tecnica della Banca d'Italia e richiede la sintesi politica dei ministri. Per il professionista, è comunque opportuno monitorare gli sviluppi normativi: una eventuale soppressione del CICR comporterebbe una redistribuzione di competenze tra MEF e Banca d'Italia con impatti sulla collocazione delle delibere storiche oggi vigenti.

Profili pratici per il professionista

Nella pratica quotidiana, il professionista incrocia il CICR principalmente attraverso le sue delibere storiche, che restano fonte regolatoria vivente. Quando si discutono questioni di anatocismo bancario, è imprescindibile la verifica della disciplina vigente ratione temporis, considerando la successione tra la delibera CICR 9 febbraio 2000, la riforma dell'art. 120 T.U.B. del 2014 e la delibera CICR 3 agosto 2016 (oggi rilevante per la disciplina degli interessi corrispettivi). Quando si valuta la trasparenza di un'operazione bancaria, va consultata la delibera CICR 4 marzo 2003 nella versione coordinata con i provvedimenti della Banca d'Italia. Quando si verifica il rispetto della soglia antiusura, occorre considerare i criteri stabiliti dal CICR e dai decreti trimestrali MEF. La sistematica padronanza di queste fonti è il segno della maturità professionale del consulente bancario.