Art. 28 bis D.P.R. 380/2001 (TUE) – Permesso di costruire convenzionato
In vigore dal 30/06/2003
1. Qualora le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con una modalità semplificata, è possibile il rilascio di un permesso di costruire convenzionato. 2. La convenzione, approvata con delibera del consiglio comunale, salva diversa previsione regionale, specifica gli obblighi, funzionali al soddisfacimento di un interesse pubblico, che il soggetto attuatore si assume ai fini di poter conseguire il rilascio del titolo edilizio, il quale resta la fonte di regolamento degli interessi. 3. Sono, in particolare, soggetti alla stipula di convenzione: a) la cessione di aree anche al fine dell’utilizzo di diritti edificatori; b) la realizzazione di opere di urbanizzazione fermo restando quanto previsto dall’articolo 32, comma 1, lettera g), del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163; c) le caratteristiche morfologiche degli interventi; d) la realizzazione di interventi di edilizia residenziale sociale. 4. La convenzione può prevedere modalità di at- DPR 6.6.2001 n. 380 – Art. 29-30 40 tuazione per stralci funzionali, cui si collegano gli oneri e le opere di urbanizzazione da eseguire e le relative garanzie. 5. Il termine di validità del permesso di costruire convenzionato può essere modulato in relazione agli stralci funzionali previsti dalla convenzione. 6. Il procedimento di formazione del permesso di costruire convenzionato è quello previsto dal Capo II del Titolo II della presente parte. Alla convenzione si applica altresì la disciplina dell’articolo 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Note: (1) Articolo inserito dall’art. 17, comma 1, lett. q), DL 12.9.2014 n. 133, convertito, con modificazioni, dalla L. 11.11.2014 n. 164.
In sintesi
L’art. 28-bis del Testo Unico Edilizia, inserito nel 2014 dal D.L. 133/2014 («Sblocca Italia»), introduce nel sistema dei titoli edilizi il permesso di costruire convenzionato. Si tratta di una figura intermedia tra il permesso di costruire ordinario e i piani attuativi, pensata per gestire interventi urbanistici di una certa complessità senza dover ricorrere alle pesanti procedure pianificatorie. È uno strumento molto utilizzato per interventi di rigenerazione urbana, edilizia residenziale sociale, completamento di lotti edificabili in cui occorre regolare obblighi reciproci tra pubblico e privato.
La logica della «modalità semplificata»
Il comma 1 individua il presupposto applicativo: le esigenze di urbanizzazione devono poter essere soddisfatte «con una modalità semplificata». La formula è volutamente elastica e rinvia alla valutazione caso per caso. In linea generale si applica a interventi che, pur richiedendo opere di urbanizzazione o cessioni di aree, non sono di tale complessità da imporre un piano attuativo (PUA, piano di lottizzazione, piano particolareggiato). È quindi alternativo, in certi casi, al piano di lottizzazione tradizionale, con tempi di approvazione molto più rapidi.
La convenzione: contenuto e approvazione
Il comma 2 chiarisce che la convenzione è approvata con delibera del consiglio comunale, salva diversa previsione regionale (alcune Regioni hanno introdotto procedure semplificate con approvazione di giunta). La convenzione specifica gli obblighi che il soggetto attuatore si assume per ottenere il rilascio del titolo edilizio, ma, punto importante, il titolo edilizio rimane la fonte di regolamento degli interessi: la convenzione non sostituisce il permesso, lo accompagna.
Contenuti tipici della convenzione
Il comma 3 elenca, in forma esemplificativa, le materie oggetto di convenzione: a) cessione di aree, anche al fine dell’utilizzo di diritti edificatori (cd. «perequazione» urbanistica); b) realizzazione di opere di urbanizzazione, fermo quanto previsto dal Codice dei contratti pubblici per le opere a scomputo; c) caratteristiche morfologiche degli interventi (volumetria, altezza, allineamenti, materiali); d) realizzazione di interventi di edilizia residenziale sociale (ERS). Si tratta di una elencazione aperta: la convenzione può prevedere ulteriori obblighi funzionali al soddisfacimento di interessi pubblici concreti.
Stralci funzionali
Il comma 4 ammette l’attuazione per stralci funzionali, con conseguente collegamento di oneri, opere di urbanizzazione e garanzie ai singoli stralci. È una flessibilità importante, perché permette al privato di pianificare l’investimento in fasi temporali, senza dover anticipare interamente gli oneri economici. Il comma 5 collega la modulazione del termine di validità del titolo agli stralci: ogni stralcio può avere un proprio termine di validità, evitando il rischio di decadenza per parti non ancora avviate.
Procedimento e disciplina degli accordi
Il comma 6 stabilisce che il procedimento di formazione segue le regole ordinarie del Capo II del Titolo II del TUE (artt. 20 e seguenti), quindi: domanda al SUE, istruttoria, eventuale conferenza di servizi, parere della commissione edilizia, rilascio. Alla convenzione si applica la disciplina degli accordi tra PA e privato ex art. 11 L. 241/1990: la convenzione ha natura di accordo sostitutivo del provvedimento, è soggetta ai principi del Codice civile in materia di obbligazioni e contratti, ed è soggetta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 133, lett. a, n. 2, c.p.a.).
Vantaggi rispetto al piano attuativo
Il permesso di costruire convenzionato presenta vantaggi rilevanti: tempi più rapidi (non c'è bisogno di adozione, pubblicazione, osservazioni e approvazione del piano); minor onerosità procedurale; flessibilità nella definizione degli obblighi; possibilità di attuazione per stralci. È diventato strumento privilegiato per interventi di rigenerazione urbana di media complessità, completamento di lotti urbanistici già pianificati, realizzazione di compendi residenziali con quota di ERS.
Limiti e cautele
Restano alcuni limiti importanti. Il permesso di costruire convenzionato non sostituisce mai gli strumenti urbanistici generali: deve essere coerente con il PRG, il PUG, il PGT vigente. Non è applicabile dove sia richiesto per legge o per strumento urbanistico un piano attuativo specifico. La convenzione deve essere bilanciata: la giurisprudenza amministrativa ha più volte ribadito che obblighi sproporzionati o estranei alla realizzazione dell’intervento sono nulli o annullabili.
Caso pratico
Tizio è proprietario di un’area edificabile di 5.000 mq in zona B di completamento, classificata dal PRG come edificabile a destinazione residenziale, con indice di 1 mc/mq. Il PRG prescrive la cessione di una quota d'area per parcheggio pubblico e la realizzazione di un breve tratto di marciapiede di collegamento. L’intervento richiederebbe formalmente un piano di lottizzazione, ma il Comune e Tizio convengono che la complessità non lo giustifica. Si procede con permesso di costruire convenzionato ex art. 28-bis: la convenzione, approvata in consiglio comunale, prevede la cessione gratuita dell’area parcheggio (300 mq), la realizzazione del marciapiede a scomputo degli oneri di urbanizzazione primaria, l’obbligo di destinare il 10% delle volumetrie a ERS, l’impegno alla manutenzione del verde per cinque anni. Tizio presta fideiussione bancaria a garanzia. Il rilascio del permesso è condizionato alla stipula della convenzione.
Domande frequenti
Cos'è il permesso di costruire convenzionato?
È un titolo edilizio introdotto dall’art. 28-bis TUE che si accompagna a una convenzione con il Comune, approvata con delibera del consiglio comunale. Si applica quando le esigenze di urbanizzazione possono essere soddisfatte con modalità semplificata, evitando il ricorso a un piano attuativo (PUA, lottizzazione, piano particolareggiato). La convenzione disciplina obblighi del privato, cessione aree, opere di urbanizzazione, caratteristiche morfologiche, ERS, funzionali al soddisfacimento di un interesse pubblico, mentre il permesso di costruire resta la fonte di regolamento degli interessi.
Quando si usa il permesso di costruire convenzionato anziché il piano attuativo?
Si utilizza per interventi di media complessità, dove le esigenze di urbanizzazione possono essere risolte con accordi puntuali tra Comune e privato anziché con la pianificazione di dettaglio. Tipicamente: completamento di lotti già pianificati, interventi di rigenerazione urbana di media scala, realizzazione di compendi residenziali con quota di ERS, lottizzazioni semplificate. Non sostituisce mai il piano attuativo quando questo sia obbligatorio per legge o per previsione dello strumento urbanistico generale.
Cosa contiene la convenzione del permesso di costruire convenzionato?
Il comma 3 dell’art. 28-bis indica come oggetto tipico: a) la cessione di aree, anche per l’utilizzo di diritti edificatori (perequazione); b) la realizzazione di opere di urbanizzazione (fermo restando il Codice dei contratti pubblici per le opere a scomputo); c) le caratteristiche morfologiche degli interventi (volumetria, altezze, materiali, allineamenti); d) la realizzazione di interventi di edilizia residenziale sociale (ERS). L’elenco è esemplificativo: la convenzione può prevedere ulteriori obblighi purché funzionali a un interesse pubblico concreto.
Posso attuare l’intervento per stralci?
Sì. Il comma 4 dell’art. 28-bis ammette espressamente l’attuazione per stralci funzionali, con collegamento degli oneri, delle opere di urbanizzazione e delle garanzie ai singoli stralci. Il comma 5 consente di modulare il termine di validità del permesso in relazione agli stralci. È una flessibilità preziosa per interventi complessi, perché permette di pianificare l’investimento in fasi temporali, evitando l’anticipazione integrale degli oneri e il rischio di decadenza per parti non ancora avviate.
Che natura giuridica ha la convenzione?
La convenzione del permesso di costruire convenzionato è un accordo sostitutivo del provvedimento ai sensi dell’art. 11 L. 241/1990. Ha natura mista pubblicistico-privatistica: è soggetta ai principi del codice civile sulle obbligazioni e i contratti, ma rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, lett. a), n. 2, c.p.a. La giurisprudenza ha più volte affermato che obblighi sproporzionati o estranei alla finalità dell’intervento sono nulli o annullabili. La convenzione richiede idonee garanzie, di norma fideiussione bancaria, per il puntuale adempimento.