Art. 27 D.P.R. 380/2001 (TUE) – Vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia
In vigore dal 30/06/2003
(legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 4; decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, articoli 107 e 109) 1. Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale esercita, anche secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente, la vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia nel territorio comunale per assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi. 2. Il dirigente o il responsabile, quando accerti l’inizio o l’esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate, da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche vigenti o adottate, a vincolo di inedificabilità, o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di edilizia residenziale pubblica di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, e successive modificazioni ed integrazioni, nonchè in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi. Qualora si tratti di aree as- DPR 6.6.2001 n. 380 – Art. 28-28 bis 39 soggettate alla tutela di cui al regio decreto 30 dicembre 1923, n. 3267, o appartenenti ai beni disciplinati dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766, nonchè delle aree di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, il dirigente provvede alla demolizione ed al ripristino dello stato dei luoghi, previa comunicazione alle amministrazioni competenti le quali possono eventualmente intervenire, ai fini della demolizione, anche di propria iniziativa. Per le opere abusivamente realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente importante ai sensi degli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, o su beni di interesse archeologico, nonchè per le opere abusivamente realizzate su immobili soggetti a vincolo o di inedificabilità assoluta in applicazione delle disposizioni del titolo II del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, il Soprintendente, su richiesta della regione, del comune o delle altre autorità preposte alla tutela, ovvero decorso il termine di 180 giorni dall’accertamento dell’illecito, procede alla demolizione, anche avvalendosi delle modalità operative di cui ai commi 55 e 56 dell’articolo 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662. (1) 3. Ferma rimanendo l’ipotesi prevista dal precedente comma 2, qualora sia constatata, dai competenti uffici comunali d’ufficio o su denuncia dei cittadini, l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità di cui al comma 1, il dirigente o il responsabile dell’ufficio, ordina l’immediata sospensione dei lavori, che ha effetto fino all’adozione dei provvedimenti definitivi di cui ai successivi articoli, da adottare e notificare entro quarantacinque giorni dall’ordine di sospensione dei lavori. Entro i successivi quindici giorni dalla notifica il dirigente o il responsabile dell’ufficio, su ordinanza del sindaco, può procedere al sequestro del cantiere. (2) 4. Gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria, ove nei luoghi in cui vengono realizzate le opere non sia esibito il permesso di costruire, ovvero non sia apposto il prescritto cartello, ovvero in tutti gli altri casi di presunta violazione urbanistico-edilizia, ne danno immediata comunicazione all’autorità giudiziaria, al competente organo regionale e al dirigente del competente ufficio comunale, il quale verifica entro trenta giorni la regolarità delle opere e dispone gli atti conseguenti. Note: (1) Comma modificato dall’art. 32, commi 44, 45 e 46, DL 30.9.2003 n. 269, convertito, con modificazioni, dalla L. 24.11.2003 n. 326. (2) Periodo inserito dall’art. 2, comma 341, L. 24.12.2007 n. 244, pubblicata in G.U. 28.12.2007 n. 300, S.O. n. 285.
In sintesi
L’art. 27 del Testo Unico Edilizia è la disposizione che apre il Titolo IV dedicato a «Vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, responsabilità e sanzioni». È la norma base del sistema repressivo: definisce chi vigila, quando interviene e con quali strumenti. La sua portata è generale e si proietta su tutti gli articoli successivi (28, 29, 31 e seguenti) che disciplinano specifiche tipologie di abuso e relative sanzioni.
Il dovere di vigilanza del Comune
Il comma 1 attribuisce al dirigente o responsabile del competente ufficio comunale (tipicamente il dirigente del SUE o del Settore Urbanistica) la vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia nel territorio comunale. La vigilanza ha un oggetto preciso: assicurare la rispondenza dell’attività a tre parametri concorrenti: 1) norme di legge e di regolamento; 2) prescrizioni degli strumenti urbanistici (PRG, PUG, PGT, PRGC e relativi piani attuativi); 3) modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi (permesso di costruire, SCIA, CILA, autorizzazione paesaggistica). Il dovere di vigilanza non è discrezionale: il Comune deve vigilare, e l’omissione costituisce responsabilità erariale e disciplinare.
Demolizione diretta in zone vincolate
Il comma 2 disciplina i casi più gravi, in cui il dirigente, accertato l’inizio o l’esecuzione di opere senza titolo, provvede direttamente alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi, senza passare per i procedimenti più articolati degli artt. 31 e 33. Si tratta di opere su: aree assoggettate a vincolo di inedificabilità da leggi statali, regionali o strumenti urbanistici; aree destinate a opere o spazi pubblici o a interventi di ERP ex L. 167/1962; aree in difformità dalle norme urbanistiche e dalle prescrizioni di piano. Il rigore si giustifica con la natura «strutturale» del vincolo violato: si tratta di aree dove l’edificazione è assolutamente preclusa o dove deve realizzarsi una specifica funzione pubblica.
Vincoli paesaggistici, idrogeologici, culturali
Sempre il comma 2 prevede una disciplina speciale per opere su aree assoggettate a vincolo idrogeologico (R.D. 3267/1923), uso civico (L. 1766/1927) o tutela paesaggistica/culturale (oggi D.Lgs. 42/2004 e prima D.Lgs. 490/1999). In questi casi il dirigente comunale provvede comunque alla demolizione, ma previa comunicazione alle amministrazioni competenti, che possono intervenire anche di propria iniziativa.
Per le opere su immobili dichiarati monumento nazionale o di interesse particolarmente importante (artt. 6 e 7 D.Lgs. 490/1999, oggi D.Lgs. 42/2004), su beni di interesse archeologico o su immobili soggetti a vincolo o inedificabilità assoluta del Titolo II del Codice dei beni culturali, interviene il Soprintendente. Lo fa su richiesta di Regione, Comune o altre autorità di tutela, oppure d'ufficio decorsi 180 giorni dall’accertamento dell’illecito senza che le autorità comunali abbiano agito. Si tratta di una clausola anti-inerzia molto importante, spesso applicata in materia di abusi paesaggistici in zone di particolare pregio.
Sospensione dei lavori per altre violazioni
Il comma 3 disciplina la procedura ordinaria per gli abusi non rientranti nel comma 2. Constata l’inosservanza delle norme e dei titoli, il dirigente, anche su denuncia di cittadini, ordina l'immediata sospensione dei lavori. L’ordine ha effetto fino all’adozione dei provvedimenti definitivi degli articoli successivi, che vanno adottati e notificati entro 45 giorni. Entro i successivi 15 giorni, su ordinanza del Sindaco, il dirigente può procedere al sequestro del cantiere. Il sequestro amministrativo è una misura cautelare reale di rilevante incisività, che si affianca al sequestro penale eventualmente disposto dall’autorità giudiziaria.
Polizia giudiziaria e segnalazioni
Il comma 4 chiude il sistema con il ruolo degli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria (Polizia di Stato, Carabinieri, Guardia di Finanza, Polizia locale, Capitanerie di Porto, Corpo Forestale per le Regioni che lo hanno mantenuto). Quando nei luoghi di lavorazione non sia esibito il permesso di costruire, non sia apposto il cartello prescritto o si configuri presunta violazione urbanistico-edilizia, devono dare immediata comunicazione all’autorità giudiziaria, all’organo regionale competente e al dirigente comunale, che verifica entro 30 giorni. È il meccanismo che garantisce circolazione delle informazioni tra polizia, magistratura e amministrazione, per evitare zone d'ombra di tolleranza.
Coordinamento con la sanzione penale
L’attività di vigilanza ex art. 27 è strettamente connessa alla sanzione penale dell'art. 44 TUE (lottizzazione abusiva, esecuzione di opere in assenza o totale difformità dal permesso, opere su aree vincolate). La sospensione dei lavori e il sequestro del cantiere si coordinano con il sequestro probatorio o preventivo del giudice penale (artt. 253 e 321 c.p.p.). In molti casi le due procedure procedono parallelamente: il PM dispone sequestro preventivo penale, il Comune ordina sospensione amministrativa e poi demolisce.
Caso pratico
Tizio inizia a costruire una piccola tettoia di 30 mq in una zona agricola classificata E1 dal PRG, senza alcun titolo edilizio e senza autorizzazione paesaggistica (l’area ricade in vincolo paesaggistico ex D.Lgs. 42/2004). I Carabinieri Forestali, durante un controllo, accertano l’abuso e ne danno comunicazione al Comune, alla Procura e alla Regione. Il dirigente comunale, ai sensi del comma 2 (vincolo paesaggistico), comunica alla Soprintendenza e provvede direttamente alla demolizione. Se entro 180 giorni il Comune resta inerte, la Soprintendenza interviene autonomamente. Sul piano penale, Tizio è incriminato ex art. 44, lett. c) TUE e art. 181 D.Lgs. 42/2004; il PM dispone sequestro preventivo. La SCA ex art. 24 non potrà mai essere validamente presentata, perché manca il presupposto del titolo edilizio originario.
Pronunce della Corte Costituzionale
Sentenza n. 42/2023
Inammissibilità
Nel decidere sulla sanatoria, la Corte ha riaffermato che l'attivita' di vigilanza urbanistico-edilizia del Comune (artt. 27 e 31 DPR 380/2001) e' doverosa: il dirigente dell'ufficio comunale, accertato l'abuso, deve emettere ordinanza di demolizione senza alcuna discrezionalita' sull'an, salva la verifica della sanabilita'.
Consulta la pronuncia su www.cortecostituzionale.itDomande frequenti
Chi vigila sull’attività edilizia nel Comune?
La vigilanza è attribuita dal comma 1 dell’art. 27 al dirigente o responsabile del competente ufficio comunale, tipicamente il dirigente del Settore Edilizia/Urbanistica o del SUE. Il dovere è generale e non discrezionale: il Comune deve vigilare per assicurare la rispondenza dell’attività edilizia a leggi, regolamenti, strumenti urbanistici e modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi. Concorrono nella vigilanza gli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria (Polizia locale, Carabinieri, Guardia di Finanza), che segnalano le violazioni accertate.
Cosa succede se costruisco senza titolo in zona vincolata?
Il comma 2 dell’art. 27 prevede in questi casi la demolizione diretta a cura del dirigente comunale, senza passare per i procedimenti più articolati degli artt. 31 e 33. Si applica a opere su aree con vincolo di inedificabilità, destinate a opere pubbliche, ERP, vincolo idrogeologico, vincoli paesaggistici o culturali ex D.Lgs. 42/2004. Per immobili monumentali o di interesse particolare interviene anche il Soprintendente, su richiesta di altre autorità o d'ufficio decorsi 180 giorni dall’accertamento dell’illecito.
Cos'è l’ordine di sospensione dei lavori?
È il provvedimento previsto dal comma 3 dell’art. 27 quando il dirigente accerti l’inosservanza di norme, prescrizioni o modalità esecutive del titolo. L’ordine ha effetto immediato e dura fino all’adozione dei provvedimenti definitivi (sanzione, demolizione, accertamento di conformità), che vanno adottati e notificati entro 45 giorni. Entro i successivi 15 giorni, su ordinanza del Sindaco, il dirigente può disporre il sequestro del cantiere. La sospensione è quindi una misura cautelare urgente per evitare il consolidamento dell’abuso.
Cosa fa la polizia giudiziaria quando rileva un abuso edilizio?
Il comma 4 dell’art. 27 impone agli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria (Polizia di Stato, Carabinieri, Guardia di Finanza, Polizia locale, ecc.) di dare immediata comunicazione di ogni presunta violazione all’autorità giudiziaria (Procura), al competente organo regionale e al dirigente del competente ufficio comunale. Devono in particolare segnalare la mancata esibizione del permesso di costruire, l’assenza del cartello di cantiere e ogni altra violazione urbanistico-edilizia. Il dirigente verifica entro 30 giorni e dispone gli atti conseguenti.
Cosa rischio se ignoro l’ordine di sospensione dei lavori?
L’ignoramento dell’ordine di sospensione comporta: a) il sequestro amministrativo del cantiere su ordinanza sindacale entro 15 giorni; b) eventuali sanzioni penali ex art. 650 c.p. (inosservanza di provvedimenti dell’autorità) o ex art. 44 TUE per la prosecuzione di opere abusive; c) l’aggravamento della propria posizione in sede di accertamento finale, con maggiore difficoltà a ottenere accertamento di conformità ex art. 36 o 36-bis. È quindi sempre opportuno fermare immediatamente i lavori e attivare con il professionista la difesa amministrativa contro l’ordine di sospensione.