Art. 65 IRAP – Variazioni di bilancio

La natura tecnica della norma

L’art. 65 del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, è una disposizione finale di natura tecnico-contabile, comune nella struttura dei decreti legislativi di ampia portata riformatrice. Essa autorizza il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica (oggi Ministro dell’Economia e delle Finanze, dopo la fusione dei Ministeri operata dal D.Lgs. 300/1999) ad apportare, con propri decreti, le variazioni di bilancio necessarie per l’attuazione del decreto.

La norma non introduce diritti o obblighi per i contribuenti, non disciplina la base imponibile o l’aliquota dell’IRAP, non stabilisce procedure o sanzioni: il suo unico scopo è fornire la copertura normativa per le operazioni contabili e di bilancio statale che si rendevano necessarie a seguito dell’introduzione di un tributo completamente nuovo.

Il contesto: la nascita dell’IRAP e l’impatto sul bilancio dello Stato

L’istituzione dell’IRAP nel 1998 ha comportato un radicale riassetto delle entrate fiscali dello Stato e delle Regioni. I principali impatti sul bilancio statale erano:

• Soppressione di tributi erariali: l’IRAP ha assorbito e soppresso numerosi tributi preesistenti, tra cui l’ILOR (Imposta Locale sui Redditi), l’ICIAP (Imposta Comunale per l’Esercizio di Imprese e di Arti e Professioni), la tassa di concessione governativa per la partita IVA, i contributi sanitari a carico dei datori di lavoro e dei lavoratori autonomi, e altri tributi minori. La soppressione di queste entrate richiedeva variazioni di bilancio in diminuzione sulle corrispondenti voci del bilancio statale;
• Istituzione di nuove entrate: il gettito IRAP, inizialmente di competenza statale con devoluzione alle Regioni, comportava l’iscrizione di nuove voci di entrata nel bilancio statale e corrispondenti trasferimenti alle Regioni;
• Revisione della spesa sanitaria: poiché i contributi sanitari soppressi finanziavanoa il Servizio Sanitario Nazionale, il meccanismo di finanziamento della sanità doveva essere ridisegnato, con variazioni sia sul lato delle entrate (IRAP in luogo dei contributi) sia sul lato delle spese (trasferimento del gettito IRAP alle Regioni per la sanità);
• Variazioni sul personale: la riduzione dei tributi gestiti dall’Agenzia delle Entrate (o dai concessionari della riscossione) comportava potenziali ridimensionamenti delle strutture amministrative deputate alla gestione dei tributi soppressi, con riflessi sulle dotazioni organiche e sui relativi capitoli di bilancio.

La delega al Ministro del Tesoro: strumento ordinario di flessibilità

La delega al Ministro del Tesoro ad apportare variazioni di bilancio con propri decreti è uno strumento tecnico-normativo largamente utilizzato nel diritto tributario e finanziario italiano. La sua logica è la seguente: un decreto legislativo di riforma non può prevedere con precisione tutti gli effetti contabili sull’intero bilancio statale articolato in migliaia di capitoli e programmi; per questo, si delega al Ministro competente la flessibilità necessaria per aggiustare le singole voci di bilancio man mano che gli effetti della riforma si materializzano.

I decreti del Ministro del Tesoro ex art. 65 hanno natura regolamentare-contabile e non richiedono una delega parlamentare specifica per ciascuna variazione: la delega è fornita "in bianco" dall’art. 65, nei limiti dell’attuazione del D.Lgs. 446/97. Il controllo parlamentare avviene ex post, attraverso l’esame del Rendiconto generale dello Stato da parte della Corte dei conti e del Parlamento.

Il Ministero competente oggi: MEF

Il D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300, ha accorpato il Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica con il Ministero delle Finanze nel Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF). Le competenze del Ministro del Tesoro richiamate dall’art. 65 sono pertanto oggi esercitate dal Ministro dell’Economia e delle Finanze. I decreti di variazione di bilancio sono adottati con decreto del MEF, ai sensi dell’art. 17 della L. 31 dicembre 2009, n. 196 (legge di contabilità e finanza pubblica), che disciplina le variazioni di bilancio nel sistema di contabilità integrata.

Rilevanza attuale

L’art. 65 ha esaurito la propria funzione operativa nella fase di avvio dell’IRAP (anni 1998-1999), durante la quale le principali variazioni di bilancio conseguenti all’introduzione del nuovo tributo sono state apportate con i decreti del Ministro del Tesoro. Oggi la norma non produce effetti diretti: le variazioni di bilancio successive, legate alle modifiche apportate nel tempo al D.Lgs. 446/97, vengono gestite attraverso i meccanismi ordinari della contabilità pubblica previsti dalla L. 196/2009 e dai successivi regolamenti di attuazione.

La disposizione mantiene valore storico e sistematico come "norma di chiusura" del decreto istitutivo dell’IRAP, testimonianza del metodo legislativo adottato nella grande riforma tributaria degli anni 1997-1998. Insieme alle altre disposizioni finali del D.Lgs. 446/97 (norme transitorie, abrogazioni, entrata in vigore), essa completa il quadro tecnico-normativo che ha permesso la sostituzione di un sistema di tributi stratificati con un’imposta unitaria sul valore aggiunto prodotto.