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Art. 6 T.U.B. – Rapporti con il diritto dell’Unione europea
In vigore dal 01/01/1994. Modificato dal D.Lgs. 72/2015.
1. Le autorità creditizie esercitano i poteri loro attribuiti in armonia con le disposizioni dell’Unione europea, applicano i regolamenti e le decisioni dell’Unione europea e provvedono in merito alle raccomandazioni concernenti le materie disciplinate dal presente decreto.
2. La Banca d’Italia, nell’esercizio delle sue funzioni, tiene conto degli orientamenti e delle istruzioni emanate dalla Banca centrale europea.
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Avvertenza: il testo è pubblicato a fini informativi e divulgativi. Per casi specifici è sempre consigliato rivolgersi a un professionista abilitato.
In sintesi
Commento del professionista
L'art. 6 del Testo Unico Bancario è la norma che ancora il diritto bancario italiano all'ordinamento dell'Unione europea. È una disposizione apparentemente sobria, di soli due commi, ma di portata sistemica enorme: sancisce che le autorità creditizie italiane non agiscono in un ordinamento isolato, ma in un sistema multilivello in cui le fonti europee — regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni, orientamenti — concorrono a definire le regole prudenziali e di mercato. Per il professionista, l'art. 6 è il riferimento operativo per inquadrare la prevalenza del diritto UE, l'efficacia diretta dei regolamenti, l'obbligo di interpretazione conforme, il ruolo degli atti soft law (orientamenti EBA, lettere BCE).
L'armonia con il diritto dell'Unione: il principio cardine
Il comma 1 stabilisce che le autorità creditizie esercitano i propri poteri «in armonia con le disposizioni dell'Unione europea». La formula è ampia e va letta come obbligo di interpretazione conforme: ogni provvedimento di vigilanza, ogni atto regolamentare, ogni decisione individuale deve essere coerente con il diritto UE applicabile. La regola riflette principi più generali — primato del diritto dell'Unione (Costa c. ENEL, C-6/64; Simmenthal, C-106/77), obbligo di interpretazione conforme (Marleasing, C-106/89) — applicandoli specificamente al settore creditizio.
Sul piano operativo, l'armonizzazione opera in due direzioni. Verso l'interno: la Banca d'Italia, nell'adottare circolari o nell'emanare provvedimenti, deve assicurare la coerenza con regolamenti, direttive, decisioni della Commissione e atti dell'EBA. Verso l'esterno: in caso di conflitto tra norma nazionale (anche di rango primario) e norma UE direttamente applicabile, la prima va disapplicata. La Corte Costituzionale (sent. 170/1984 — Granital) ha confermato che la disapplicazione è competenza del giudice e dell'autorità amministrativa.
Regolamenti UE: applicazione diretta
Il comma 1 stabilisce che le autorità creditizie «applicano i regolamenti e le decisioni dell'Unione europea». La regola riflette l'art. 288 TFUE: i regolamenti sono obbligatori in tutti i loro elementi e direttamente applicabili in ciascuno Stato membro, senza necessità di atti interni di recepimento.
Il regolamento più rilevante per il settore bancario è il CRR — Regolamento UE 575/2013 (Capital Requirements Regulation), che disciplina i requisiti prudenziali in materia di fondi propri, requisiti di capitale per il rischio di credito, di mercato, operativo, di liquidità e leva finanziaria. Il CRR è applicato direttamente dalla BCE per le banche significative e dalla Banca d'Italia per le LSI; entrambe le autorità lo integrano con le Disposizioni di Vigilanza nazionali nei limiti consentiti dal regolamento stesso (opzioni nazionali).
Altri regolamenti rilevanti: il Regolamento UE 1024/2013 (MVU), che istituisce il Meccanismo di Vigilanza Unico; il Regolamento UE 806/2014 (SRM), sulla risoluzione delle banche; il Regolamento UE 468/2014 della BCE (Regolamento Quadro MVU) sui rapporti operativi tra BCE e autorità nazionali. Tutti questi atti producono effetti diretti nell'ordinamento italiano senza necessità di atti di recepimento.
Direttive: l'attuazione attraverso il T.U.B. e atti secondari
L'art. 6 menziona regolamenti e decisioni, ma il sistema include anche le direttive, che richiedono atti di recepimento interno. La principale direttiva del settore è la CRD V — Direttiva 2013/36/UE come modificata dalla Direttiva UE 2019/878 (CRD V); è stata recepita in Italia attraverso modifiche al T.U.B. (in particolare con il D.Lgs. 72/2015) e nelle Circolari della Banca d'Italia.
Altre direttive di grande rilievo: la BRRD — Direttiva 2014/59/UE sulla risoluzione delle crisi bancarie, recepita con D.Lgs. 180/2015 e 181/2015; la DSP2 — Direttiva UE 2015/2366 sui servizi di pagamento, recepita con D.Lgs. 218/2017; la Mortgage Credit Directive — Direttiva 2014/17/UE sui mutui ai consumatori, recepita con D.Lgs. 72/2016. Per ogni direttiva, l'art. 6 impone alle autorità creditizie di interpretare la disciplina interna in modo conforme allo scopo della direttiva (Marleasing).
Raccomandazioni: l'obbligo di provvedere
Il comma 1 conclude con un riferimento alle raccomandazioni: le autorità creditizie devono «provvedere in merito alle raccomandazioni concernenti le materie disciplinate dal presente decreto». La regola è significativa perché le raccomandazioni, ai sensi dell'art. 288 TFUE, non sono vincolanti. La norma italiana, tuttavia, prescrive un dovere di esame e risposta: l'autorità deve valutare la raccomandazione, decidere se conformarsi e — in caso negativo — motivare il discostarsi (logica comply or explain).
Sono raccomandazioni rilevanti, oltre a quelle della Commissione, gli atti dell'EBA (Autorità Bancaria Europea): in particolare, le Guidelines (orientamenti) e le Recommendations. L'EBA opera secondo il Regolamento UE 1093/2010 e i suoi atti, pur non vincolanti, sono di fatto seguiti dalle autorità nazionali in virtù del meccanismo comply or explain di cui all'art. 16 del Regolamento EBA: l'autorità nazionale che non si conformi deve giustificare pubblicamente la propria scelta. Anche le Recommendations dell'ESRB (Comitato Europeo per il Rischio Sistemico) seguono la stessa logica.
Orientamenti e istruzioni BCE: la prospettiva dell'Eurosistema
Il comma 2 dell'art. 6 specifica che la Banca d'Italia, nell'esercizio delle sue funzioni, «tiene conto degli orientamenti e delle istruzioni emanate dalla Banca centrale europea». La regola va letta in coordinato con l'appartenenza della Banca d'Italia al Sistema Europeo di Banche Centrali (SEBC) e all'Eurosistema, sancita dagli artt. 127-141 TFUE e dallo Statuto del SEBC.
Vanno distinti due piani. Sul piano monetario, la Banca d'Italia esegue le decisioni di politica monetaria della BCE (tassi di riferimento, operazioni di rifinanziamento, riserva obbligatoria). Sul piano vigilanza bancaria, ulteriormente disciplinato dall'art. 6-bis T.U.B., la Banca d'Italia coopera con la BCE nell'ambito del MVU. Gli atti che la BCE emana — Regolamenti, Decisioni, Orientamenti — sono recepiti dalla Banca d'Italia secondo le rispettive nature giuridiche (forza vincolante per i Regolamenti, efficacia operativa per gli Orientamenti).
La modifica del D.Lgs. 72/2015: l'allineamento al CRD IV
L'art. 6 è stato modificato dal D.Lgs. 72/2015 nell'ambito del recepimento della Direttiva 2013/36/UE (CRD IV) e del coordinamento con il CRR. La novella ha rafforzato la dimensione europea della vigilanza, riconoscendo esplicitamente il ruolo di EBA, ESRB e BCE come fonti di indirizzi che vincolano (con diversa intensità) l'azione delle autorità nazionali. La modifica si è inserita in un più ampio processo di europeizzazione che ha attraversato gli anni 2014-2016, con l'avvio del MVU (novembre 2014), del SRM (gennaio 2016) e del meccanismo del bail-in (gennaio 2016).
L'interpretazione conforme: profili applicativi
L'obbligo di interpretazione conforme al diritto UE produce effetti operativi rilevantissimi. Per il giudice nazionale che applichi una norma del T.U.B., l'art. 6 (combinato con i principi generali del diritto UE) impone di scegliere — tra più interpretazioni possibili — quella più coerente con il diritto dell'Unione. La Cassazione ha applicato il principio in numerose materie: in tema di trasparenza bancaria (compatibilità tra art. 117 T.U.B. e Direttiva 93/13/CEE sulle clausole abusive), in tema di credito al consumo (art. 125-bis T.U.B. e Direttiva 2008/48/CE), in tema di servizi di pagamento (DSP2).
Per il professionista, l'interpretazione conforme è strumento prezioso: in giudizio, l'invocazione di una direttiva o di un orientamento EBA può orientare l'esegesi della norma interna in senso favorevole al cliente. Il principio non opera in modo illimitato — non può portare a un'interpretazione contra legem della norma nazionale — ma copre uno spettro molto ampio di possibili soluzioni.
Le opzioni nazionali nel CRR: spazi di discrezionalità
Anche un regolamento direttamente applicabile come il CRR contiene opzioni nazionali: facoltà di scelta che il regolamento lascia agli Stati membri (per esempio, in materia di riserve di capitale, soglie di rilevanza, regimi transitori). L'esercizio di tali opzioni in Italia compete alla Banca d'Italia, che lo realizza attraverso le Disposizioni di Vigilanza (Circolare 285). Il comma 4 dell'art. 6-bis chiarisce che queste opzioni rientrano nella «legislazione nazionale di esercizio delle opzioni» applicabile dalla BCE per le banche significative.
Per il professionista, conoscere quali opzioni nazionali siano state esercitate in Italia (e come) è essenziale per determinare le regole effettivamente applicabili: un istituto può essere disciplinato in modo diverso in Italia rispetto, ad esempio, alla Germania o alla Francia, pur applicandosi lo stesso regolamento UE.
Profili pratici per il professionista
Per il consulente di una banca o di un intermediario, l'art. 6 ha tre implicazioni operative. Prima: nell'analisi di una questione regolamentare, occorre risalire alla fonte UE (regolamento o direttiva) e individuare il quadro complessivo, evitando di limitarsi al solo T.U.B. Seconda: in materia di soft law (Guidelines EBA, lettere BCE), occorre verificare se l'autorità italiana si sia conformata; in caso affermativo, l'atto soft law diventa parte integrante del quadro applicabile; in caso di mancata conformazione, rileva la giustificazione fornita dall'autorità. Terza: in caso di provvedimento di vigilanza ritenuto illegittimo, l'eventuale contrasto con il diritto UE è motivo di impugnazione di particolare forza, perché impone al giudice italiano (anche al TAR) la disapplicazione della norma nazionale incompatibile e, in caso di dubbio interpretativo, l'eventuale rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia ex art. 267 TFUE.
Esempio concreto: Tizio, dirigente di una banca media, riceve un provvedimento della Banca d'Italia che impone un buffer di capitale superiore a quanto previsto dal CRR per il rischio sistemico. Il professionista che assista la banca deve verificare: la coerenza del provvedimento con il CRR e la CRD V; la compatibilità con gli orientamenti EBA in materia; l'esistenza di una raccomandazione ESRB di riferimento. Se il provvedimento si discosta senza adeguata motivazione dagli atti europei, è impugnabile davanti al TAR Lazio per violazione dell'art. 6 T.U.B. e per disapplicazione della norma interna in conflitto con il diritto UE. Il TAR può, se ritiene fondato il dubbio, disporre rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia.
Verso un sistema sempre più integrato
L'art. 6 va letto in chiave evolutiva. Il diritto bancario è una delle aree più europeizzate dell'ordinamento, e la tendenza è verso una sempre maggiore integrazione: il single rulebook (regola unica) realizzato da CRR e CRD, l'Unione Bancaria con MVU e SRM, l'EDIS in prospettiva. Per il professionista, l'art. 6 è il punto di ingresso per padroneggiare un sistema multilivello complesso, in cui la conoscenza del diritto interno non basta: è necessaria una competenza europea integrata.
Domande frequenti
Cosa significa che le autorità creditizie agiscono "in armonia con il diritto dell'Unione europea"?
Significa che ogni atto delle autorità creditizie (Banca d'Italia, CICR, MEF) deve essere interpretato e applicato in modo coerente con il diritto UE. Si tratta di un obbligo di interpretazione conforme che riflette il primato del diritto dell'Unione (Costa c. ENEL, Simmenthal) e la regola della prevalenza in caso di conflitto. In presenza di norme nazionali contrastanti con regolamenti UE direttamente applicabili (CRR, MVU), prevale il diritto UE e la norma interna va disapplicata. La regola opera tanto in via interpretativa (Marleasing) quanto in via di disapplicazione.
I regolamenti UE come il CRR si applicano direttamente alle banche italiane?
Sì. Ai sensi dell'art. 288 TFUE e dell'art. 6, comma 1 T.U.B., i regolamenti dell'Unione sono obbligatori in tutti i loro elementi e direttamente applicabili in ciascuno Stato membro, senza necessità di atti di recepimento. Il CRR (Regolamento UE 575/2013) si applica direttamente alle banche italiane, sia per le significative (vigilate BCE) sia per le meno significative (vigilate Banca d'Italia). Le autorità nazionali possono integrare il regolamento solo nei limiti delle opzioni nazionali espressamente previste dal CRR stesso, esercitate tramite la Circolare 285 della Banca d'Italia.
Le raccomandazioni della Commissione e dell'EBA sono vincolanti?
Formalmente no, ai sensi dell'art. 288 TFUE le raccomandazioni non sono vincolanti. L'art. 6, comma 1 T.U.B. impone tuttavia alle autorità creditizie italiane di provvedere in merito: ne consegue un dovere di esame e di risposta, secondo la logica comply or explain. Per gli atti dell'EBA, l'art. 16 del Regolamento UE 1093/2010 impone all'autorità nazionale che non si conformi a un orientamento di giustificare pubblicamente la propria scelta. La conseguenza pratica è che orientamenti EBA, raccomandazioni ESRB e altri atti soft law sono di fatto seguiti, diventando parte del quadro applicabile.
Cosa significa che la Banca d'Italia "tiene conto" degli orientamenti BCE?
Il comma 2 dell'art. 6 riflette l'appartenenza della Banca d'Italia al Sistema Europeo di Banche Centrali (SEBC) e all'Eurosistema. Sul piano della politica monetaria, la Banca d'Italia esegue le decisioni della BCE (tassi, operazioni di rifinanziamento, riserva obbligatoria). Sul piano della vigilanza bancaria, ulteriormente disciplinato dall'art. 6-bis T.U.B., coopera con la BCE nell'ambito del MVU. Gli atti BCE — Regolamenti, Decisioni, Orientamenti — sono recepiti dalla Banca d'Italia secondo le rispettive nature giuridiche e diventano parte integrante del quadro operativo applicabile alle banche italiane.
In caso di conflitto tra T.U.B. e diritto UE, quale norma prevale?
Prevale il diritto UE quando si tratta di disposizioni direttamente applicabili (regolamenti, decisioni, disposizioni sufficientemente precise e incondizionate di direttive). In tal caso, la norma del T.U.B. incompatibile va disapplicata dal giudice e dall'autorità amministrativa, secondo i principi consolidati dalla Corte di Giustizia (Simmenthal, C-106/77) e dalla Corte Costituzionale italiana (Granital, sent. 170/1984). Per le direttive, opera prevalentemente l'obbligo di interpretazione conforme (Marleasing). In caso di dubbio interpretativo, il giudice può disporre rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia ex art. 267 TFUE.