Art. 38 DPR 445/2000 — Modalità di invio e sottoscrizione delle istanze

Commento

Contesto e funzione sistematica dell'art. 38

L'articolo 38 del DPR 445/2000 è uno dei pilastri operativi dell'intero testo unico sulla documentazione amministrativa. Se gli artt. 46 e 47 definiscono cosa si può autocertificare, l'art. 38 disciplina come e attraverso quale canale le istanze e le dichiarazioni possono essere trasmesse alla pubblica amministrazione, e in che modo si garantisce l'autenticità della firma senza ricorrere ad autenticazioni formali costose e burocraticamente gravose.

La norma si colloca al cuore del processo di semplificazione amministrativa avviato negli anni Novanta, in attuazione della legge delega 15 marzo 1997, n. 59 (legge Bassanini), e rappresenta il punto di contatto tra il regime documentale tradizionale e quello digitale. Il rinvio all'art. 65 del D.Lgs. 82/2005 (CAD), introdotto in un secondo momento, ha aggiornato la norma al contesto dell'amministrazione digitale.

Sul piano costituzionale, l'art. 38 attua il principio di buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.) e di uguaglianza sostanziale (art. 3 Cost.): consentire la trasmissione telematica e semplificare l'autenticazione della firma abbatte le barriere di accesso ai servizi pubblici, in particolare per le persone con mobilità ridotta, per chi vive lontano dagli uffici o per chi lavora in orari incompatibili con quelli degli sportelli.

Canali di invio delle istanze: comma 1

Il comma 1 dell'art. 38 sancisce un principio generale: tutte le istanze e le dichiarazioni da presentare alla pubblica amministrazione o ai gestori di pubblici servizi possono essere inviate anche per fax e via telematica. Il termine «anche» è importante: non esclude la consegna a mano o la spedizione postale, ma aggiunge i canali digitali come alternativa pienamente equipollente.

Per «gestori di pubblici servizi» si intendono i soggetti privati che, per concessione o contratto con la PA, gestiscono servizi di pubblica utilità: compagnie di distribuzione di energia, gestori idrici, aziende di trasporto pubblico, ecc. Anche nei confronti di questi soggetti le istanze possono essere presentate con le modalità semplificate dell'art. 38.

Istanze telematiche e CAD: comma 2

Il comma 2 introduce la condizione di validità delle istanze telematiche: esse sono valide se presentate «secondo quanto previsto dall'art. 65 del D.Lgs. 82/2005» (CAD). Questo articolo del CAD — norma speciale di rango primario — definisce le modalità ammesse per le istanze telematiche alla PA. In sintesi, un'istanza telematica è valida se inviata:

• con firma digitale o firma elettronica qualificata;
• tramite identità digitale SPID, CIE o CNS (carta nazionale dei servizi);
• tramite la propria casella di posta elettronica certificata (PEC) del mittente, quando riconducibile con certezza all'interessato;
• con firma elettronica avanzata nelle forme consentite dall'AgID.

Il rinvio al CAD è essenziale perché evita che la norma del DPR 445/2000 resti cristallizzata nella tecnologia del 2000: il quadro tecnico delle firme elettroniche si evolve, e la norma primaria del CAD recepisce le direttive europee (Reg. eIDAS, Reg. UE 910/2014) garantendo la compatibilità comunitaria.

Il campo di applicazione del comma 2 è vasto: include esplicitamente le domande di partecipazione a concorsi pubblici, a selezioni per l'assunzione a qualsiasi titolo nelle PA, e le iscrizioni ad albi, registri o elenchi tenuti da amministrazioni pubbliche. Questo chiarimento era necessario per evitare che commissioni di concorso continuassero a esigere firme olografe autenticate in presenza per le domande di ammissione.

Autenticazione semplificata della firma: comma 3

Il comma 3 è forse la disposizione più utilizzata nella pratica quotidiana. Per le istanze e le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà (art. 47 DPR 445/2000) da produrre alla PA o ai gestori di pubblici servizi, l'autenticazione della firma avviene in modo semplificato tramite due modalità alternative:

1. Firma in presenza del dipendente addetto: l'interessato firma il documento direttamente di fronte al funzionario dell'ufficio ricevente. Nessun'altra formalità è richiesta.
2. Firma con allegata fotocopia non autenticata del documento di identità: l'interessato firma il documento, lo allega insieme a una fotocopia (non autenticata) del proprio documento di identità in corso di validità, e trasmette il tutto. La fotocopia viene inserita nel fascicolo del procedimento.

Questa seconda modalità consente la trasmissione a distanza: l'interessato può inviare per posta, per fax o per via telematica l'istanza firmata con la copia del documento, senza doversi presentare fisicamente all'ufficio. È una delle innovazioni più significative del DPR 445/2000, che ha eliminato la necessità di autenticazione notarile per la stragrande maggioranza dei rapporti ordinari con la PA.

Il comma 3 precisa anche una limitazione per i procedimenti di aggiudicazione di contratti pubblici: la facoltà di invio telematico delle copie è consentita solo nei limiti stabiliti dal regolamento previsto dall'art. 15, comma 2 della L. 59/1997. Si tratta di una cautela giustificata dalle peculiarità delle procedure di gara, che richiedono garanzie aggiuntive di autenticità e integrità documentale.

Il potere di rappresentanza: comma 3-bis

Il comma 3-bis, introdotto in un secondo momento, estende il regime semplificato al conferimento del potere di rappresentanza. Chiunque può delegare un terzo a formare e presentare istanze, progetti, dichiarazioni e altre attestazioni alla PA, nonché a ritirare atti e documenti. La delega stessa può essere conferita con le stesse modalità di sottoscrizione previste dall'art. 38: firma con allegata fotocopia del documento di identità oppure firma in presenza del dipendente.

Questa disposizione ha un rilievo pratico enorme: significa che non è più necessaria una procura notarile per incaricare un commercialista, un consulente del lavoro o un familiare di presentare un'istanza o ritirare un documento per proprio conto. La delega informale, correttamente formalizzata con le modalità semplificate, è giuridicamente sufficiente.

Connessioni con la decertificazione e la L. 241/1990

L'art. 38 va letto in combinato disposto con il principio di decertificazione sancito dall'art. 40 DPR 445/2000 e dall'art. 15 L. 183/2011: la PA non può chiedere al privato documenti e certificati che ha già in proprio possesso o che può acquisire d'ufficio. La L. 241/1990, agli artt. 18 e 43, impone all'amministrazione procedente di acquisire autonomamente, anche tramite banche dati, le informazioni necessarie, senza gravare il cittadino. L'art. 38 completa questo quadro: il cittadino dichiara o chiede in modo semplice (anche digitalmente), la PA acquisisce e verifica d'ufficio.

In caso di dichiarazioni false, operano l'art. 75 (decadenza dal beneficio) e l'art. 76 (responsabilità penale per artt. 483, 495, 496 c.p.) DPR 445/2000.

Prassi applicativa: cosa non può fare la PA

La consolidata lettura della norma porta a queste conseguenze pratiche per le amministrazioni:

• Non possono rifiutare istanze inviate per fax o telematicamente che rispettino i requisiti dell'art. 65 CAD;
• Non possono esigere la presenza fisica per la sottoscrizione di istanze che possono essere trasmesse con firma più fotocopia del documento;
• Non possono richiedere l'autenticazione notarile della firma per istanze dirette alla PA, salvo i casi residuali dell'art. 21, comma 2 (soggetti privati o riscossione benefici da terzi);
• Non possono rifiutare la delega conferita con le modalità semplificate dell'art. 38, comma 3-bis.

Il rifiuto illegittimo di istanze correttamente presentate ai sensi dell'art. 38 costituisce violazione del principio di buon andamento (art. 97 Cost.) e del dovere di collaborazione della PA (art. 1, comma 2-bis L. 241/1990), ed è impugnabile davanti al TAR.